Совершенствование планирования социально экономического развития муниципального образования. Планирование в муниципальном образовании

Введение

Глава 1. Теоретические основы программ социально-экономического развития муниципальных образований

1 Понятие социально-экономического развития муниципального образования

2 Понятие и классификация программ социально-экономического развития муниципальных образований

Глава 2. Практические аспекты разработки и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований

1 Деятельность органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития

2 Основные проблемы реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность: социально-экономическое развитие муниципальных образований играет особую роль в системе муниципального управления. Именно поэтому в последнее время существенно возросла актуальность комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Этому способствовал ряд обстоятельств, из которых к наиболее значимым следует отнести:

вступление в силу 1 января 2009 года в полном объеме Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , закрепившего за органами местного самоуправления полномочии по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

подготовка федеральными органами исполнительной власти концептуальной основы региональной политики Российской Федерации как составляющей Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;

выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета Российской Федерации 8 февраля 2008 года «О стратегии развития России до 2020 года» , придавшего импульс к переходу на всех уровнях власти к стратегическому планированию и ставшего основанием для формирования новой идеологии стратегического планирования на всех уровнях власти.

Важной вехой в переходе на долгосрочное планирование социально-экономического развития муниципальных образований стало издание Указа Президента России от 28 апреля 2008 года №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» , в соответствии с которым местные сообщества указанных категорий муниципальных образований получили перечень индикаторов, которые будут способствовать определению приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований. Одновременно Указом Президента России определены механизмы контроля над органами местного самоуправления со стороны жителей муниципальных образований.

Все это указывает на то, что в ближайшей перспективе развитие муниципальных образований должно приобрести плановый и направленный характер.

Целью курсовой работы является комплексное изучение особенностей программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Цель работы определила постановку следующих задач:

определить составляющие социально-экономического развития муниципальных образований;

получить общее понятие о программах социально-экономического развития муниципального образования;

выявить основные проблемы реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований;

Объект исследования - программа социально-экономического развития муниципального образования.

Предмет исследования - рассмотрение нормативно-правовой базы, отечественной учебной и монографической литературы, а также диссертационных исследований по выбранной теме.

Теоретико-методологическая основа: нормативно-правовое обоснование исследования основывается на Конституции Российской Федерации , Конституции Республики Саха (Якутия) , Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В работе использованы логические модели исследования, методы аналогий, методы оценки.

Анализ изученных источников и литературы: в работе были изучены теоретические исследования в области данной темы таких авторов, как Волгин Н.А., Волков Ю.Г., Зотов В.Б., Воронин А.Г., Кузнецова О.В., Мартынов М.Ю. и т.д. Также были проанализированы практические разработки по решению основных проблем социально-экономического развития территории следующих авторов: Идилова Р.Х., Лапин В.А., Мокрый В.Н., Попов В.В. и т.д.

Практическая значимость заключается в обобщении материала и получении знаний, с целью повышения уровня образования и использования в профессиональной деятельности.

Курсовой проект состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1 Понятие социально-экономического развития муниципальных образований.

Социально-экономическое развитие муниципального образования - сложное понятие. Деятельность по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает многие направления жизнедеятельности и различные формы взаимодействия многих субъектов этого развития. Комплексность - полнота, системность и взаимосвязанность анализа, планирования и управления. С экономической точки зрения комплексное развитие территории - взаимосвязанное пропорциональное развитие объектов отраслевой инфраструктуры на данной территории.

Понятие социально-экономического развития сочетает в себе развитие экономическое и социальное. Так, экономическое развитие - структурная перестройка экономики в соответствии с потребностями и приоритетами социального развития. Основными показателями экономического развития территории страны считаются: увеличение валового внутреннего продукта или валового национального продукта на душу населения .

Социальное же развитие - совокупность экономических, социальных, политических, духовных процессов, происходящих в обществе, где общество рассматривается как сложная самоорганизующаяся система; ведущую роль играют адаптивные процессы, направленные на решение возникающих проблем в ходе взаимодействия элементов системы .

Таким образом, содержание деятельности по социально-экономическому развитию конкретной территории в значительной степени определяется реальным состоянием ее экономики и социальной сферы, достигнутым к моменту принятия решений о развитии; задачами, признанными обществом и государством актуальными на предстоящий период развития; объемом выделяемых ресурсов, состоянием деловой активности субъектов территориального развития, а также качеством управленческих решений, принимаемых соответствующими органами публичной власти для решения указанных задач. Актуальные задачи предстоящего периода территориального развития вытекают из необходимости учета особенностей социального и экономического положения территорий современной России, приоритетов государственной политики, а также из необходимости формирования новых национальных традиций управления территориальным развитием, опирающихся на новое государственное устройство России.

Среди нескольких основополагающих принципов экономической политики можно выделить принцип приоритетности, т.е. концентрации усилий муниципального образования на ключевых направлениях местного развития через финансовый, налоговый и правовой механизмы. Регионально-приоритетный подход к экономическому и социальному развитию, являясь одной из основных задач муниципальной политики, должен опираться на соответствующую базу. Методологической основой для определения региональных приоритетов является научно-обоснованное выделение регионов и областей хозяйства, требующих первоочередного развития и претендующих на масштабную, эффективную и многоплановую поддержку.

Государственное прогнозирование опирается на Федеральный закон от 20 июля 1995г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» . В указанном законе не затронут вопрос разработки комплексного прогноза и концепции экономического и социального развития по экономическим регионам. Между тем, в литературе отмечается, что «разработка по экономическим районам крайне необходима, и готовиться они должны по единой методике» .

Мне кажется, что для решения этой проблемы необходимо определить социально-экономические возможности муниципального образования. В стратегическом плане регион должен строить свою социально-экономическую политику в основном собственными силами и средствами.

Сущность социально-экономического потенциала заключается в обеспечении развития производительных сил, производственных отношений и всесторонне рассматривается с использованием системного подхода как интегральная часть народно-хозяйственного комплекса. Нельзя не согласиться с мнением, что «при характеристике социально-экономического потенциала региона в целом, и конкретного муниципального образования в частности нужно учитывать: комплексность экологического, экономического и социального развития; общность природопользования и задач по охране окружающей среды; территориальную общность производства; относительную устойчивость населения и единство системы населенных пунктов; единство системы социальной инфраструктуры» . Социально-экономический потенциал муниципального образования состоит из многих компонентов, которые также могут быть названы соответствующими потенциалами и число их будет зависеть от степени детализации, особенностей местного развития. Функционирование социально-экономического потенциала предусматривает взаимодействие всех элементов местного воспроизводства.

Ориентиром для социально-экономической политики является система измерителей, или индикаторов: нижние, пороговые значения, переход за которые ведет к социальной напряженности, а в последующем - к угрозе экономической и общественной безопасности, и верхние, в том числе минимальные с поэтапным выходом на рациональные социальные стандарты уровня и качества жизни граждан. К этим социальным измерителям следует отнести величину доходов (в том числе размер заработной платы, пенсий, стипендий, пособий, прожиточного минимума), индекс потребительских цен, задолженность по заработной плате, уровень безработицы, соотношение доходов наиболее и наименее обеспеченного населения и др.

Пороговым значением, фиксирующим возможность появления социальных конфликтов, является, как показывает мировой опыт, недовольство 30% населения своим жизненным уровнем (сюда входят примерно 10% тех, кто имеет доход ниже прожиточного минимума, и 20% тех, у кого доход превышает на 40 - 50% минимум; вместе они составляют группу социального недовольства) .

Наряду с этим ООН предложила оценивать рейтинг стран по совокупному индексу развития человеческого потенциала . В нем учитывается предполагаемая при рождении продолжительность жизни, уровень грамотности взрослого населения, средний коэффициент приема в учебные заведения, доход ВВП на душу населения.

Уровень жизни населения - важнейший обобщающий социальный показатель, дающий представление о благосостоянии общества в целом, основных социально-демографических групп населения либо отдельных граждан и их семей, позволяющий оценить эффективность социально-экономической политики государства. Уровень жизни характеризует состояние и развитие потребностей граждан в материальных, духовных и социальных благах и степень удовлетворения этих потребностей .

Качество жизни - совокупность показателей, отражающих не столько уровень потребления товаров и услуг, сколько социальные результаты экономического развития государства, такие как рождаемость и смертность, среднюю ожидаемую продолжительность жизни, уровень заболеваемости населения, условия и охрану труда, обеспечение прав человека, степень социальной защищенности населения, его дифференциацию по уровню доходов.

Качество образования - одна из основных характеристик образования, показывающая степень усвоения знаний, умений и навыков. Одна из задач социального государства - обеспечение реальности получения всеми гражданами России качественного образования, обновления знаний с целью их эффективного применения в научной и практической деятельности.

Качество социального обслуживания населения - степень реализации конституционных прав граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, по удовлетворению их основных жизненных потребностей. Возможность реализации этих прав зависит от:

Соответствия фактического уровня социального обслуживания, установленного законодательными и иными нормативными правовыми актами, государственным стандартам по перечню предоставляемых услуг, по объему услуг, регулярности их предоставления и соблюдению правил оказания услуг;

Соответствия перечня и уровня предоставляемых услуг требованиям нормальной жизнедеятельности нуждающихся, отвечающих достигнутому уровню потребления в обществе .

Что касается социальной сферы, ее основу составляет система социальных отношений между людьми и их объединениями, формирующими различные социальные системы вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой общественной жизни. Социальная сфера выступает объектом взаимодействия социального государства и проводимой им социальной политики, основной смысл которой - в ее оптимизации: придании более гармоничного, основанного на солидарности и сотрудничестве характера национальных связей и отношений в обществе между разными социальными общностями и входящими в их состав гражданами, между ними и властью и т.д. Такая оптимизация социальных отношений предполагает создание наиболее благоприятных условий для жизнедеятельности представителей всех социальных общностей, всего населения, что в свою очередь предполагает развитие социальной инфраструктуры и совершенствование деятельности образующих ее учреждений - научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительских и др., оказывающих социальную помощь и услуги граждан.

Для эффективного управления социальной сферой муниципального образования необходимо научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов, т.е. осуществить региональное социальное планирование.

Объектами регионального социального планирования выступает и каждая из сфер общественной жизни региона, и происходящие процессы в различных отраслях социальной сферы.

Развитие социальной сферы является важнейшим направлением внутренней политики государства, обеспечения благополучия и всестороннего развития граждан. Признаками социального государства являются не столько декларируемые права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, охрану здоровья, образование и т.д., сколько их реализация, реальная доступность социальных благ абсолютному большинству населения. В литературе часто отмечается, что обобщающим показателем развития социальной сферы служат повышение уровня жизни, рост денежных доходов населения при сокращении разрыва в доходах между богатыми и малообеспеченными, что способствует расширению внутреннего спроса, производству продукции отечественных предприятий .

Современное состояние социальной сферы нельзя назвать удовлетворительным. Рыночное хозяйствование нанесло ей ощутимый урон по всем направлениям и отраслям. Созданные за советский период предприятия социальной поддержки (санатории, дома отдыха, детские лагеря) с переходом к рынку посчитались непрофильными и обременительными для содержания. Переданные на баланс муниципальных предприятий социальные объекты не обеспечивались в течение более 10 лет средствами даже на текущий ремонт и создали проблемы прежде всего для региональных и муниципальных властей . Социальное развитие сузилось до рамок смягчения негативных последствий реформ и поддержки малоимущих слоев населения, что не позволяет в полной мере вовлекать в экономику трудовой, интеллектуальный, творческий потенциал страны.

Социальная сфера, как никакая другая, базируется на нормативном методе планирования и финансирования, системе социальных стандартов. Построение системы государственных социальных стандартов является важнейшим направлением улучшения управления социальными процессами, преодоления негативных явлений в социальной сфере .

2 Понятие и классификация программ социально-экономического развития муниципальных образований

января 2009 года закончился переходный период, связанный со вступлением в силу в полном объеме Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важнейшим итогом этого периода является создание в Российской Федерации около 12 тысяч новых муниципальных образований (в частности, на территории Республики Саха (Якутия) зарегистрировано 446 муниципальных образований, из них 34 муниципальных района, 2 городских округа, остальное городские и сельские поселения), жители которых по окончании переходного этапа становятся полноправными субъектами территориального развития.

В соответствии с действующим законодательным правом на разработку, принятие и организацию выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципального образования наделены органы местного самоуправления всех категорий муниципальных образований .

Программа социально-экономического развития - содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения проблем, продиктованных потребностью муниципалитета, характера мероприятий с уточнением сроков использования и определением участников процессов и их ролевых функций по производству работ, услуг, выпуску продукции и получению доходов в бюджет .

Ученые отмечают, что программы социального развития муниципальных образований ставят задачи научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития муниципальных социальных процессов . В них для каждой из отраслей социальной сферы определяются цели, их количественные и качественные характеристики в заданные сроки. Объектами таких программ являются экономический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты развития социальной сферы соответствующего муниципального образования. При формировании и реализации программ социального развития приоритетным является реализация следующих функций социальной политики:

Увеличение доходов населения;

Противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;

Предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;

Минимизация отрицательных последствий массовой безработицы, особенно в индустриальных районах;

Целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;

Принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении.

Для реализации намеченных программ нужно дополнительно разработать и осуществить экономические и организационно-технические мероприятия, классифицированные по отраслевым и территориальным признакам. Кроме того, в литературе также отмечается, что помимо расширения и развития отраслей социальной сферы, цель программ социально-экономического развития муниципальных образований, включает в себя повышение эффективности функционирования действующих социальных систем. Потому как эффективно действующая социальная система обеспечивает решение вопросов социальной защиты населения, повышение уровня жизни, уменьшение дифференциации в доходах населения, поддерживание социальных стандартов .

Программы социально-экономического развития территории должны разрабатываться с учетом научной целесообразности возможностей их практической реализации. В целях выполнения этих условий, разработанные проекты должны быть оценены прежде, чем приобретут юридическую силу, посредством проектного анализа.

Для осуществления проектных анализов программ социально-экономического развития разработан ряд аналитических способов и методов. При определении ценности проекта программы сравнивается возможная ситуация в социально-экономической сфере без осуществления предлагаемой программы и при ее реализации на различных этапах. Задача проектного анализа - определение соотношения производимых затрат и положительных последствий осуществления проекта, т.е. эффективности программы социально-экономического развития муниципального образования в различные этапы ее реализации.

Проектный анализ опирается на прогнозные оценки будущих событий. В ряде случаев многие внешние эффекты от реализации программ невозможно оценить количественно в ходе проектного анализа, в этом случае необходимо сделать экспертную оценку их качественного состояния. В альтернативных проектах, предлагаемых для рассмотрения, многие из выгод и затрат невозможно определить с необходимой точностью. Часто не удается унифицировать программы или их разделы. В этих случаях приходится пользоваться традиционным анализом, а в процессе принятия решений не исключено использование интуиции и проявление субъективизма.

Высказывается мнение, что главная роль в разработке и реализации муниципальных программ развития социальной сферы отводится органам государственной исполнительной власти региона . Основой для принятия решений является сопоставление показателей развития социальной инфраструктуры с нормативными или определение фактического показателя, принятого для характеристики определенной отрасли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от системы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производственных и финансовых возможностей. Поэтому программа развития социальной сферы муниципального образования должна сочетать макроэкономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки, появляется возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непроизводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др.

В зависимости от территориальной системы управления социально-экономического развития:

Муниципальные;

Региональные;

Субфедеральные (межрегиональные).

В связи с чем, потенциальными субъектами комплексного социального и экономического развития территории в условиях демократического государственного устройства являются:

Местное сообщество (население) поселения как целое, а также отдельные социальные группы, представленные общественными объединениями (молодежные объединения, спортивные клубы, женские организации, объединения ветеранов, торгово-промышленные палаты и др.);

Органы местного самоуправления поселения;

Органы местного самоуправления соседних муниципальных образований, заинтересованных в разработке и реализации программ межмуниципального сотрудничества;

Органы местного самоуправления муниципального района, в состав которого входит территория данного поселения;

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное поселение (особенно заинтересованы участвовать в развитии данного поселения в случае наличия на его территории объектов государственной собственности регионального значения);

Органы государственной власти Российской Федерации (в случае наличия на территории данного поселения объектов федеральной собственности);

Субъекты экономической деятельности, имеющие объекты инфраструктуры на территории данного поселения, а также заинтересованные в развитии экономической деятельности на территории данного поселения.

Иначе говоря, программы социально-экономического развития в России разрабатываются на федеральном, региональном и местном уровнях. Они ставят цели развития систем здравоохранения, образования, обеспечения занятости и достойных условий труда. «Все три уровня находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, принято называть триединой социальной политикой» . Реализация такой политики посредством разработки и осуществления программ социального развития происходит также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

В зависимости от объекта муниципального социально-экономического планирования:

Территориальные, когда объектом планирования выступает конкретная территория (как на субъект Российской Федерации в целом, так и в конкретном районе, городе, селе);

Функциональные, когда объектом планирования выступают конкретная сфера общественной жизни, конкретные социальные процессы в сфере культуры, образования, здравоохранения, бытового обслуживания;

Комплексные, вобравшие в себя объекты планирования территориального и функционального срезов.

В зависимости от перспективы реализации программ социально-экономического развития:

Краткосрочные разрабатываются на период развития до 1 года;

Среднесрочные разрабатываются на период развития от 1 до 3 лет;

Долгосрочные разрабатываются на период развития 3-5 лет.

Данная классификация по срокам исполнения может благоприятно влиять на эффективность реализации программы, обозначая конкретные и приоритетные цели и задачи на определенный период развития.

2. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1 Деятельность органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития

Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации к компетенции местных органов власти относится решение вопросов местного значения, например, вопросы экономики (управление муниципальной собственностью и др.), политики (муниципальные выборы), область социальных отношений (общественные работы), образования, культуры.

Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включает три категории:

вопросы местного значения

отдельные полномочия государственных органов, которыми могут наделяться органы местного самоуправления

полномочия, переданные другими органами местного самоуправления (например, вышестоящего звена) на договорной основе.

Решая эти вопросы и осуществляя свои полномочия, органы и должностные лица муниципальных образований имеют своей главной задачей комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, удовлетворение законных интересов и обеспечение прав населения (в том числе и временно находящегося на данной территории).

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, если они не отнесены законом к компетенции Федерации или ее субъектов. Федеральный закон № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения:

В экономической и финансовой сфере;

В сфере социальных отношений и культуры;

В сфере охраны общественного порядка;

В сфере правовой деятельности.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого «в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров» .

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносит существенные изменения в полномочия органов власти субъектов РФ и муниципальных образований в области социального развития. Так, в полномочия органов местного самоуправления включены:

Организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация дополнительного и общедоступного бесплатного дошкольного воспитания на территории муниципального района, а также организация отдых детей в каникулярное время;

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

Создание условий для организации массового отдыха и досуга.

В этой связи полагаю, что контроль за использованием переданных муниципалитетам полномочий должен осуществляться либо государственными органами субъекта Федерации, либо специально созданным органом местного самоуправления. Так, можно предложить создание контрольно-ревизионного органа, возможно на общественных началах. В их обязанности будет входить следующее:

доведения до населения муниципального образования информации о существующих и вновь принятых программах;

контроль исполнения пунктов программы социально-экономического развития муниципальным образованием;

отчет перед населением о ходе работы и полученных (или неполученных) результатах.

Мне кажется, что необходимо определить социально-экономические возможности муниципального образования. В стратегическом плане муниципальное образование должно строить свою социально-экономическую политику в основном собственными силами и средствами.

Отметим, что реализация органами местного самоуправления своих полномочий также зависит от того, насколько эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований.

Программно-целевой подход является наиболее оптимальным для разработки программ и предполагает выработку соответствующих целей социально-экономического развития в производственной и социальной сферах, определение объектов строительства или реконструкции, определение сроков реализации.

В разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований можно выделить следующие фазы.

1. Прединвестиционная фаза, которая включает в себя:

Исследование инвестиционных и рыночных возможностей;

подготовка предварительного технико-экономического обоснования;

разработка технико-экономического обоснования;

экспертное заключение.

Инвестиционная фаза, включающая:

организационные работы;

проектно-изыскательские работы;

согласование и экспертиза;

сдача программы для ее дальнейшей реализации.

Фаза реализации, состоящая из:

мониторинга, контроля, оперативного управления;

выявления недостатков программы;

коррекции и исправления недочетов в программе.

Отдельно хочется затронуть процесс принятия программы социально-экономического развития муниципальных образований Республики Саха (Якутия). Условно, исходя из сложившейся практики принятия программ, а также с учетом имеющейся нормативно-правовой базы, выделяются следующие этапы:

создание рабочей группы по изучению основных проблем и возможностей конкретного муниципального образования. На данном этапе определяются разработчики программы и научный руководитель проекта;

подготовка проекта программы социально-экономического развития муниципального образования. Программа социально-экономического развития муниципального образования должна быть разработана в соответствии с методическими рекомендациями Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия). Составными частями программы должны быть: вводная краткая характеристика муниципального образования, оглавление, паспорт, в котором приводятся цели, задачи, сроки реализации программы, перечень подпрограмм, объемы и источники финансирования и т.д., а также конкретный план по производству работ, услуг, выпуску продукции и получению доходов в местный бюджет для удовлетворения насущных потребностей жителей муниципального образования по отдельным направлениям социально-экономического развития);

согласование проекта программы с заинтересованными министерствами и ведомствами. Проект программы должен быть согласован с восемнадцатью членами Правительства Республики Саха (Якутия) с заключениями без замечаний. При наличие замечаний со стороны министерств и ведомств они должны быть учтены в проекте и(или) сняты;

рассмотрение проекта программы на Экономическом совете при Правительстве Республики Саха (Якутия);

2 Основные проблемы реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований

социальный экономический муниципальный программа

Для выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимо формирование и исполнение соответствующих муниципальных планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных бюджетов и вся экономическая деятельность местных органов власти.

Вместе с тем, в настоящее время у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для формирования и реализации муниципальных планов и программ социально-экономического развития, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. В условиях муниципальной реформы недостаточность доходных источников местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.

В первую очередь, это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей. Одной из основных причин ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Нельзя не согласиться с тем, что «социально-экономическое развитие муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления не только за счет финансовых ресурсов, но и материальных средств» . Муниципальное имущество необходимо органам местного самоуправления для формирования неналоговых доходов местных бюджетов, создания благоприятной среды для привлечения инвестиций в муниципальный сектор экономики, поддержки среднего и малого предпринимательства, а также развития рыночных механизмов использования земли и имущества.

В целях удовлетворения потребностей населения муниципальных образований в общественных услугах и создания благоприятных условий для его жизнедеятельности органы местного самоуправлении взаимодействуют с различными коммерческими организациями и координируют их деятельность в сферах торговли, связи, общественного питания и бытового обслуживания, землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т.п. Межсекторное взаимодействие - взаимное влияние государства, бизнеса и организаций гражданского общества в процессе их совместной деятельности. Его сущность проявляется в согласовании их коренных «корпоративных» интересов, а также в способности этих разнородных социально-экономических сил к созидательному сотрудничеству во имя достижения целей всего общества. Экономическая и социальная составляющие общества взаимно дополняют друг друга, обеспечивая внутри муниципального образования бесперебойный обмен информацией и материальными средствами .

Изучив теоретические аспекты исследуемой темы, выявлены некоторые проблемы, возникающие в процессе разработки и реализации муниципальных программ социально-экономического развития.

Так, в настоящее время существует ряд недостатков в экономическом механизме федеральных отношений. Например, нескоординированные между собой формы финансовой поддержки регионов. Нарушается основополагающий принцип Конституции РФ - равенство прав во взаимоотношениях с центром. В результате завышаются расходы федерального бюджета, исчезают стимулы к развитию у дотационных регионов.

Кроме того, программа социально-экономического развития должна быть продиктована потребностью муниципалитета и представлять собой конкретный план по производству работ, услуг, выпуску продукции и получению доходов в бюджет для удовлетворения насущных потребностей жителей муниципального образования, а не просто документ, содержащий формальный набор цифр, исполнение которого невозможно проконтролировать.

Одна из главных проблем народнохозяйственного прогнозирования - разработка общей концепции социально-экономического развития, которая наряду с качественным содержанием обладает достаточной количественной определенностью, т.е. не только обоснование иерархической системы установок, но и объем материальных ресурсов, обеспечивающих их достижение. Созданию системы показателей, адекватно отражающих важнейшие проблемы социального развития в долгосрочной перспективе, препятствует исключительная ориентация при измерении изменений в уровне жизни на потоки, отражающие сумму потребленных благ, и отсутствие удовлетворительных подходов к изучению движения запасов всей совокупности наличных социально значимых благ. Проблемными в настоящее время являются вопросы определения эффективности деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги, их взаимосвязи и взаимозависимости. Для решения их прежде всего следует установить критерии эффективности государственных услуг, показателя эффективности и методику их расчета.

В этой связи можно поддержать мнение Идиловой Р.Х., предложившей трехуровневую методику оценки эффективности программы социально-экономического развития :

Локальный уровень оценки. Для экономического обоснования того или иного проекта традиционно применяются приемы расчета коммерческой эффективности, характеризующие экономический потенциал, финансовую устойчивость, затраты и результаты производственной деятельности.

Уровень местного сообщества (локальной социально-экономической системы). Методическую основу работы на этом уровне составляют программно-целевые методы. Программа представляется как комплекс мероприятий по развитию местного сообщества с учетом всех имеющихся инфраструктур и порядка реализации данных мероприятий.

Региональный уровень оценки проводится на основе соответствия ожидаемых результатов программы приоритетам социально-экономического развития региона.

Необходимо также отметить, что многие целевые программы (и федеральные, и региональные) рассчитаны на софинансирование из местных бюджетов. Несбалансированность местных бюджетов привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также к снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Сбалансированность бюджета зависит не столько от уровня экономического развития региона, сколько от желания или нежелания региональных властей принимать и исполнять сбалансированные бюджеты. Ярким примером со значительной несбалансированностью регионального бюджета при относительно высоких бюджетных доходов является Республика Саха (Якутия). Данная несбалансированность республиканского бюджета объясняется высокой долей социальных расходов. Так, образование начиная с 1993 г. является одним из основных приоритетов социальной политики Якутии. Возможно, что при других экономических условиях подобные социальные расходы были бы вполне оправданы, но при существующем в Якутии уровне бюджетных доходов объемы социальных расходов явно преувеличены. Более того, по мнению экспертов, в прошедшие годы в Якутии существовали гораздо более насущные проблемы, были более важные объекты для финансирования, в том числе инфраструктурные .

Для решения этой проблемы можно рекомендовать (как это было в Сибирском федеральном округе ) разработать и направить в каждый сельский совет методические рекомендации по формированию ежегодных, среднесрочных и долгосрочных программ социально-экономического развития каждого муниципального образования.

Таким образом, рассмотрев теоретические основы разработки и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований, можно сделать следующие выводы.

Социально-экономическое развитие муниципального образования должно включать многие направления жизнедеятельности и различные формы взаимодействия многих субъектов этого развития как взаимосвязанное пропорциональное развитие объектов отраслевой инфраструктуры на данной территории.

Программа социально-экономического развития должна содержать план деятельности с изложением основных целей и задач решения проблем, продиктованных потребностью муниципалитета, характера мероприятий с уточнением сроков использования и определением участников процессов и их ролевых функций по производству работ, услуг, выпуску продукции и получению доходов в бюджет. Для решения этой проблемы необходимо определить социально-экономические возможности муниципального образования. В стратегическом плане регион должен строить свою социально-экономическую политику в основном собственными силами и средствами.

В зависимости от территориальной системы управления социально-экономического развития можно выделить программы муниципальные, региональные, субфедеральные (межрегиональные); в зависимости от объекта муниципального социально-экономического планирования - территориальные, функциональные, комплексные; в зависимости от перспективы реализации программ социально-экономического развития - краткосрочные до 1 года, среднесрочные от 1 до 3 лет, долгосрочные3-5 лет.

Право муниципального образования на разработку программ социально-экономического развития законодательно закреплено.

К основным проблемам реализации программ социально экономического развития муниципального образования можно отнести:

отсутствие на местах в большинстве муниципальных образований контролирующего государственного органа за использованием переданных полномочий;

размытость системы государственных социальных стандартов для улучшения управления социальными процессами;

отсутствие критериев эффективности государственных услуг, показателей эффективности и методики их расчета.

Для повышения эффективности реализации программ социально-экономического развития территории необходимо усилить финансовую поддержку на федеральном (республиканском) уровне (разработка и защита грантовых проектов, вступление в федеральные и республиканские программы), а также изыскивать возможности дополнительного финансирования самим муниципальным образованиям (сдача в аренду объектов муниципальной собственности, в т.ч. земель, продажа нерентабельных объектов, что исключает затраты на их содержание; создание муниципальных унитарных предприятий; развитие социального партнерства с организациями малого, среднего и крупного бизнеса). Для более организованной работы местных органов власти можно предложить создание контрольно-ревизионного органа, в обязанности которого будет входить: участие в подготовке проекта программы социально-экономического развития муниципального образования; доведение до населения муниципального образования информации о существующих и вновь принятых программах; контроль исполнения пунктов программы социально-экономического развития поселения; отчет перед населением за ходом работы и полученных (или неполученных) результатах.

Возможный состав данного контрольного органа: приблизительно 5 человек ведущих специалистов своей области (например, 1 директор школы, 1 главврач, 1 представитель от ассоциации предпринимателей, 1 специалист ЖКХ и т.д.).

Немаловажным является и разработка методологических пособий по разработке программ социально-экономического развития, четких критериев оценки ее эффективности со стороны органов государственной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрев проблемы реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований, можно сделать следующие выводы.

В формировании и реализации программ социально-экономического развития территории предполагается участие федеральных, региональных и муниципальных органов власти, поскольку комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования должно включать многие направления жизнедеятельности и различные формы взаимодействия многих субъектов этого развития, как взаимосвязанное пропорциональное развитие объектов отраслевой инфраструктуры на данной территории.

Программа социально-экономического развития отражает основные цели, задачи, мероприятия для решения проблем, продиктованных потребностью муниципалитета, с уточнением сроков и участников процессов по производству работ, услуг, выпуску продукции и т.д.

К основным этапам принятия программы социально-экономического развития муниципального образования можно отнести:

организация рабочей группы по изучению основных проблем и возможностей конкретного муниципального образования;

подготовка проекта программы социально-экономического развития муниципального образования;

согласование проекта программы заинтересованными министерствами и ведомствами;

внесение проекта программы на рассмотрение;

реализация программы социально-экономического развития муниципального образования.

Программы можно разделить в зависимости от территориальной системы управления социально-экономического развития на муниципальные, региональные, субфедеральные (межрегиональные); в зависимости от объекта муниципального социально-экономического планирования - территориальные, функциональные, комплексные; в зависимости от перспективы реализации программ социально-экономического развития - краткосрочные до 1 года, среднесрочные от 1 до 3 лет, долгосрочные - 3-5 лет.

При анализе практического применения теоретических положений о муниципальном социально-экономическом развитии выявлены некоторые проблемы реализации программ социально экономического развития муниципальных образований. Так, к основным проблемам, на мой взгляд, можно отнести:

недостаточность у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий;

отсутствие в большинстве муниципальных образований контролирующего органа за использованием переданных муниципалитетам полномочий;

отсутствие системы четких государственных стандартов для улучшения управления социальными процессами;

отсутствие критериев эффективности государственных услуг, показателя эффективности и методику их расчета.

Для повышения эффективности реализации программ социально-экономического развития территории необходимо усилить финансовую поддержку на государственном уровне (таких, например, как разработка и защита грантовых проектов, включение в федеральные и республиканские программы), а также изыскивать возможности дополнительного финансирования самим муниципальным образованиям (сдача в аренду объектов муниципальной собственности, в т.ч. земель; продажа нерентабельных объектов, что исключает затраты на их содержание; создание муниципальных унитарных предприятий; развитие социального партнерства с организациями малого, среднего и крупного бизнеса).

Для более организованной работы местных органов власти необходимо создавать на местах контролирующий орган, в состав которого должны входить субъективно незаинтересованные лица. Так, можно предложить создание контрольно-ревизионного органа, состоящего например, из 5 человек - ведущих специалистов своей области (по одному от школы, больницы, ассоциации предпринимателей, ЖКХ, учреждения культуры), в обязанности которого будет входить, например:

участие в подготовке проекта программы социально-экономического развития муниципального образования;

доведение до населения муниципального образования информации о существующих и вновь принятых программах;

контроль исполнения пунктов программы социально-экономического развития поселения;

отчет перед населением за ходом работы и полученных (или неполученных) результатах.

Кроме того, программа социально-экономического развития должна быть продиктована потребностью муниципалитета и представлять собой конкретный план по производству работ, услуг, выпуску продукции и получению доходов в бюджет для удовлетворения насущных потребностей жителей муниципального образования, Однако, зачастую, на практике видно, что программа социально-экономического развития - просто документ, содержащий формальный набор цифр, исполнение которого невозможно проконтролировать. Чаще всего, это связано с тем, что в недостаточной степени был проведен проектный анализ программы социально-экономического развития конкретного муниципального образования.

Таким образом, со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации должна вестись работа по информационному взаимодействию с муниципальными образованиями. В этой связи, немаловажной является разработка методологических пособий по разработке программ социально-экономического развития, четких критериев оценки ее эффективности.

Эффективно действующая социальная система должна обеспечивать решение вопросов социальной защиты населения, повышение уровня жизни, уменьшение дифференциации в доходах населения, поддерживание социальных стандартов.

Реализация интересов и потребностей населения непосредственно связана с соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг на территории муниципальных образований. Во всех этих процессах активное участие принимает малый бизнес, и от его успешного развития во многом зависит занятость граждан муниципальных образований, качество и уровень их жизни. В связи с этим особое значение для социально-экономического развития муниципальных образований имеет взаимодействие и сотрудничество органов местного самоуправления с бизнес-сообществом, а также поддержка и развитие малого предпринимательства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1992г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации «О поправках в Конституции Российской Федерации» от 30 декабря 2008г. №6-ФКЗ и от 30 декабря 2008г. №7-ФКЗ)// Собрание законодательств Российской Федерации. 2009. - №4. - ст.445.

2. Конституция Республики Саха (Якутия)// Сборник законодательств Республики Саха (Якутия). - 1992. - ст.90.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации/ Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ с изменениями от 4 ноября 2007г. №253-ФЗ // Российская газета. 2005. - №297.

О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации/ Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ. Ред. 9 июля 1999 г.// Российская газета. 1995. - №143.

Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов/ Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. №607// Собрание законодательств Российской Федерации. - 2008. - ст.2003.

Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)/ Закон Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004г. 173-З № 353-III // Якутия. 2004. - №245.

Основные показатели социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) январь - май 2010г. Экспресс-информация №99-э// Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по РС (Я). Якутск, 2011.

Основные показатели экономики муниципальных образований за 2008-й год. Оперативные данные// Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по РС (Я). Якутск, 2008.

Аганбегян, А.Г. Социально-экономическое развитие России/ А.Г. Аганбегян. - М.: Дело, 2004. - 272с.

10. Актуальные проблемы социально-экономического развития России: Сборник научных трудов (выпуск VIII)/ Под ред. Н.Н.Пилипенко. - М.: Дашков и Ко, 2011. - 442с.

11. Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие/ Р.В. Бабун. - СПб.: Питер, 2009. - 192с.

12. Волгин, Н.А. Социальное государство: учебник/ Н.А. Волгин, Н.Н. Гриценко, Ф.И. Шарков. - М.: Дашков и Ко, 2004. - 416с.

Волков, Ю.Г. Социология. - Изд. 3-е/ Ю.Г. Волков. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - 572с.

Денисова, И.П. Социальная политика: Учебник/ И.П. Денисова. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - 347с.

Зотов, В.Б. Муниципальное управление: Учебник для вузов/ В.Б. Зотов, З.М. Макашева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 279с.

Кузнецова, О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования/ О.В. Кузнецова. - М.: Издательство ЛКИ, 2007. - 304с.

Мартынов, М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: Монография/ М.Ю. Мартынов. - Сургут: Изд-во СурГу, 2008. - 198с.

Нестеров, П.М. Региональная экономика: Учебник для вузов/ П.М. Нестеров, А.П. Нестеров. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 447с.

Орешин, В.П. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие/ В.П. Орешин. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 124с.

Республика Саха - 2010. - Якутск: Бичик, 2011. - 248с.

Система муниципального управления: Учебное пособие для вузов/ Под ред. В.Б.Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - 512с.

Социальная политика: Учебник/ Под ред. Н.А. Волгина - М.: Изд-во РАГС, 2005. - 544с.

Социальная политика/ Под ред. Н.А. Волгина. - М.: «Экзамен», 2008. - 943с.

Халиков, М.И. Система государственного и муниципального управления/ М.И. Халиков. - М.: Флинта: МПСИ, 2008. - 448с.

Чиркин, В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для вузов/ В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2004. - 320с.

Экономика муниципального сектора: Учебное пособие для вузов/ под ред. А.В. Пикулькина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 464с.

Экономика муниципальных образований: Учебное пособие/ Под общей ред.проф. В.Г.Игнатова. - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов-на-Дону, 2005. - 544с.

Идилова, Р.Х. Модернизация коммунальной инфраструктуры региона как фактор его социально-экономического развития/ Р.Х. Идилова// Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2008. - №4. - с.55-62.

Постановка проблемы в современных условиях

Л.Ю. Падилья Сароса (Фонд «Институт экономики города»)

Отличие «западных» и российских моделей планирования муниципального экономического развития

Понятие «западного» подхода к планированию на местном уровне в значительной степени условно. В разных странах, традиционно относимых к Западу, сформировались свои взгляды на планирование и модели планирования, зачастую различные, а порой противоположные по ряду позиций. Тем не менее, можно говорить о неких общих принципах, лежащих в основе этих подходов и соответствующих идеологии открытого общества с рыночной экономикой и сильным местным самоуправлением.

Основные различия традиционного «западного» и современного российского подходов к планированию муниципального социально-экономического развития вызваны разной социально-экономической и правовой средой, в которой создаются планы «у них» и «у нас».

На Западе комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры» и нацелены, прежде всего, на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести городскую экономику на качественно иной уровень. Поиск таких проектов чаще всего лежит в основе стратегий местного развития.

В России пока сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на муниципальном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т. д. Соответственно, центральная задача планов и программ развития российских городов и районов становится двуединой не только найти ключевые проекты экономического развития, но и параллельно сформировать необходимые условия для их реализации. Поэтому значительное место в плановых документах российских муниципалитетов занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы муниципального управления.

«Западные» модели. В рамках общего подхода отметим основные черты, присущие системе планирования муниципального социально-экономического развития в современных западных городах. Соблюдение этих принципов в полной мере актуально и для России.
1. Планирование осуществляется на нескольких уровнях. Стратегические цели конкретизируются в текущих планах. Одновременно с планированием идет самостоятельный процесс приведения местного законодательства в соответствие с рекомендациями, содержащимися в планах и программах развития.
2. Планирование осуществляется не-
прерывно, как единый процесс по разработке рекомендаций относительно политики и программ муниципального развития. Это не периодическая разработка планов, возводящихся в ранг закона.
3. Планирование носит не директивный, а индикативный характер. В него заложены механизмы, позволяющие соотносить процесс планирования с меняющимися внешними обстоятельствами и вносить в него необходимые корректировки. План (программа) не жесткое предписание, а изменяемый документ (разумеется, в установленных пределах).
4. В ходе планирования соблюдается принцип партнерских отношений общественных и частных структур. Социально-экономическая политика не может быть эффективной, если ее принципы не разделяются всеми слоями местного сообщества. Процесс разработки и утверждения планов предполагает постоянное информирование населения, формирование общественного мнения и поиск компромиссов в случае возникновения разногласий между органами местного самоуправления и отдельными заинтересованными группами лиц.

Остановимся подробнее на уровнях планирования. В разных странах существуют различные виды планирования экономического развития на местном уровне, отличающиеся по стоящим перед ними задачам, временному горизонту, территориальному и отраслевому охвату. Обычно схема планирования местного развития выстраивается в иерархическую систему планов.

Самый простой вид проектное планирование (project planning). Он характерен для ситуации, когда судьба муниципального образования «завязана» на реализацию конкретного проекта. Это, как правило, масштабный проект, влияющий на изменение ситуации в городе в целом например, строительство крупного предприятия или аэропорта. Под этот проект мобилизуются финансовые ресурсы, привлекаются различные организации, и в итоге город как бы приобретает новое качество. Таким образом, избранный проект становится центральным звеном в развитии города на среднесрочную перспективу.

Следующий, более высокий, уровень разработка муниципальных программ или программное планирование (master planning). Этот вид планирования охватывает сектор городской экономики и/или район города. Соответственно, в его рамках различают отраслевой и территориальный подходы.

При отраслевом подходе проект задействует практически всю территорию города, использует самые разные структуры и источники ресурсов. Но при этом реорганизуется только какая-либо одна отрасль например, коммунальное хозяйство. Сюда же относятся проведение в городе нового правового зонирования, разработка системы землепользования и т. п. Город одновременно может вести несколько отраслевых планов, при этом необходимо следить за их координацией во избежание взаимных противоречий.

При территориальном подходе определенную программу получает какой-либо один район города, но в его пределах программа может носить комплексный характер, затрагивая различные отрасли. Наиболее типичный пример реализации территориального подхода популярные во многих городах США программы возрождения центра города или восстановления, реновации старопромышленных территорий с целью придания им нового экономического качества. Последнее в Америке называется превращением «бурых территорий» (brown fields) в так называемые «зеленые территории» (green fields) нового роста.

Далее следует комплексное планирование (comprehensive planning). Этот вид планирования подразумевает разработку в городе комплексной программы, как правило, рассчитанной на среднесрочный или долгосрочный временной горизонт. Это именно «общее» планирование, которое охватывает все отрасли и территории. Естественно, в той или иной степени эта всеохватность варьирует, потому что единого универсального сценария того, как это делать, нет.

Наконец, самый верхний этаж планирования стратегическое планирование (strategic planning). Это самый сложный вид планирования, его реализация требует существенных затрат. Он, строго говоря, не обязателен, но становится все более популярным в общих схемах планирования на муниципальном уровне. Стратегическое планирование многими экспертами рассматривается как синтетический вид планирования, под «крышей» которого объединяются все прочие виды. В частности, финский исследователь Т. Линкола образно назвал стратегический план «зонтиком» для всех других планов в муниципалитете.

Результатом стратегического планирования является стратегический план города. Это своего рода мини-конституция города, предписывающая, куда город будет двигаться в ближайшие 10 20 лет в соответствии с поставленными целями. Отраслевые планы, среднесрочные программы, краткосрочные проектные планы должны ориентироваться на стратегические цели, сформулированные в стратегическом плане, и, по сути, конкретизировать его положения.

Российская схема. Отечественная история муниципального планирования пока сравнительно молода, однако определенные традиции уже успели сформироваться, в том числе и в отношении иерархии видов планирования. В российской традиции муниципального планирования можно выделить ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования. Отчасти эта схема близка приведенной выше, но у нее есть и своя специфика.

Уровни муниципального планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан. Обычно принято выделять следующие уровни планирования: краткосрочное (1 2 года), среднесрочное (3 7 лет), долгосрочное (7 20 и более лет, чаще всего 10 15 лет).

Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное стратегическим. Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты например, среднесрочное планирование с элементами стратегического.

В современной России существуют три основных вида планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне. Основанием для их выделения служит объект планирования.

Бюджетное планирование. Объект муниципальные финансы. Основные документы бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества. Бюджет продукт текущего планирования, на среднесрочный период в три года разрабатывается среднесрочный финансовый план.

Территориальное планирование. Объект территория города, его пространственное развитие. Основные документы генеральный план, схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования, в некоторых городах имеет место комплексный подход, предусматривающий и программу инвестиционного освоения градостроительных решений.

Социально-экономическое планирование. Объект социально-экономического планирования наиболее сложен: это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Основные документы разного рода программы и планы социально-экономического развития, рассчитанные на средне- и долгосрочный горизонт, вплоть до стратегического плана. По сути, социально-экономическое планирование является основой для бюджетного и территориального планирования. Тем более это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида планирования. Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо.

Необходимость планирования в процессе муниципального управления развитием при отсутствии комплексных исследований элементов системы управления развитием обусловила формирование достаточно широкой палитры подходов к пониманию сущности развития и инструментов его организации. До сих пор зачастую происходит подмена понятий в отношении инструментов планирования: концепции и стратегии развития наделяются свойствами программ и проектов. Между тем, от степени ожиданий при разработке документов планирования во многом будет зависеть результат и качество управления муниципальным экономическим развитием.

Концепция формулирование перспектив развития муниципалитета, документ, в котором изложена общая философия развития, а также провозглашены намерения разработать подходы к реализации перспектив. Смысловая нагрузка и организационная ценность этого документа в том, что в нем декларируется решение предпринимать дальнейшие управленческие действия.

Стратегия (стратегический план) документ общественного согласия о приоритетных (стратегически важных для различных групп местного сообщества) направлениях развития территории проживания и работы. В стратегическом плане декларируется выбор в пользу наиболее оптимальной модели развития муниципалитета (направление «главного удара») на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации, оценки влияния внешних и внутренних факторов в различных сценарных условиях.

Программа социально-экономического развития как правило, она понимается как комплексная, обеспечивающая достижение заявленных в стратегии целей. Как инструмент программно-целевого характера, программа является документом, обеспечивающим баланс целей, задач, ресурсов. Содержит детальные расчеты всех ресурсных затрат с указанием их источников и этапов привлечения для реализации программных мероприятий. Программа это тот инструмент, который позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных в реализации мероприятий программы участников. Результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов.

Применение на практике различных видов программ (комплексных, социально-экономического развития, целевых, ведомственных, долгосрочных) породило различные толкования термина «программа». По этому поводу следует пояснить, что существенной разницы в программах перечисленных видов нет, так как в их основе лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей.

План действий ввиду того, что муниципальный бюджет разрабатывается сроком на один год, среднесрочный финансовый план на три года, а горизонт программы (в зависимости от сложности и ресурсоемкости поставленных целей) может быть более пяти лет, организационно удобно формировать приоритеты развития в бюджетном периоде в виде плана действий органов местного самоуправления. План акцентирует управленческие ресурсы на главных мероприятиях, которые были предусмотрены в программе социально-экономического развития для данного этапа.

Политика развития базируется на документах стратегического и программного планирования, является инструментом взаимодействия, коммуникации, отражает последовательность управленческих решений. Политика развития, основанная на документах стратегического планирования, обеспечивает преемственность и непрерывность эволюционного развития муниципалитета.

Внесенные в 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации имели существенное значение для формирования системы комплексного планирования в стране. В кодексе определены ключевые положения, обеспечивающие плановый подход, обязательный для всех уровней бюджетной системы в стране. Ключевые элементы планирования прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, среднесрочный финансовый план определены в качестве обязательных элементов для всех уровней бюджетного планирования, что, по сути, представляет системный унифицированный подход ресурсного обеспечения проектов и программ развития. Единый подход в вопросах управления ресурсами позволяет реализовать наиболее значимые проекты развития на условиях софинансирования.

Еще одним релевантным изменением в системе планирования стало появление в Бюджетном кодексе отдельной статьи «Долгосрочные целевые программы» с обязательной нормой включения в ее состав технико-экономического обоснования и прогноза ожидаемых результатов реализации программы. В соответствии с положениями Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса » исполнительные органы государственной власти и местные администрации до 1 декабря 2007 г. должны были установить порядок формирования и реализации долгосрочных программ соответствующего уровня.

Для успешного муниципального экономического развития недостаточно понимания процесса планирования и знания его регулирующих законодательных основ. Возрастающая конкуренция между муниципалитетами (за человеческие ресурсы, за инвестиции, за федеральные бюджетные вложения в развитие инфраструктуры) требует от специалистов сферы муниципального управления освоения современных управленческих технологий.

Владение технологией организации планирования муниципального экономического развития является существенным «козырем» в условиях конкуренции. В отличие от менеджмента в сфере экономической деятельности государственное и муниципальное управление в России еще не стало полноценной научной дисциплиной. Кроме опыта зарубежных стран, имеющих больший «управленческий стаж» в сфере местного самоуправления в рыночных условиях, и «наработанного опыта» отдельных регионов и муниципальных образований в организации процессов развития необходимо создание целостной системы управления развитием, основанной на научном подходе и обеспеченной не только успешной практикой, но и необходимым методическим сопровождением. Создание системы стратегического планирования муниципального развития предполагает соответствующее научное сопровождение. Между тем существует множество нерешенных методологических и методических проблем, начиная с отсутствия комплексного подхода в вопросах организации планирования.

Тем не менее, можно выделить три основных организационных подхода к планированию социально-экономического развития муниципального образования.
1. Поручение муниципальной администрации. По существу это административный подход. Он предусматривает создание некой структуры, как правило, в штате городской администрации, которая целевым образом отвечает за создание плана и координацию деятельности остального сообщества по его реализации. Этот подход не очень приемлем, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.
2. Создание временной рабочей группы. Она может быть дистанцирована от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Собирается группа только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По общим наблюдениям, такой вариант более применим к небольшим городам, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур.
3. Заключение договора на разработку программы или стратегии силами сторонней организации (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т. п.). Существуют теории, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения. Этот вариант оптимален, но применение на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.

В качестве первого шага на пути организации местного социально-экономического развития обычно рекомендуется создание временной рабочей группы как своего рода компромисс между необходимостью соблюдать принципы открытости и относительной независимости при планировании и реальными возможностями большинства муниципалитетов. В дальнейшем на базе временной рабочей группы может сформироваться уже постоянно действующий экспертный центр, независимый от администрации.

Для сравнения несмотря на недостатки первого варианта, в США доминирует именно он. Об этом свидетельствуют результаты исследования, проведенного в конце прошлого века в ряде американских городов. Опрашивались только те города, которые признали свои стратегии развития успешными. Чуть меньше половины опрошенных доверили большую часть работы по организации планирования своего развития административным структурам. И лишь в 15% этой деятельностью занимались преимущественно частные структуры.

Во многом это связано с относительной дешевизной данного способа организации планирования муниципального социально-экономического развития. Малым городам сложнее выделить бюджетные средства на привлечение специалистов извне. В то же время существующие в американском обществе традиции открытости местных администраций избавляют от многих проблем, сопутствующих первому типу организации планирования местного социально-экономического развития.

Конкретные формы организации процесса разработки и принятия продуктов муниципального социально-экономического планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету, все зависит от уровня организации деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, принятых в муниципальном образовании процедур, характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т. п.).

Системный подход к организации планирования предполагает регулярное сопровождение системы планирования, включая своевременное внесение необходимых корректив в документы планирования. Разработка и принятие стратегии, безусловно, требует дальнейших шагов по формированию программ и проектов развития. В целом система планирования это лишь инструмент организации процесса развития. Взаимодействие различных участников этого процесса внутри си-стемы также требует «отладки» и организации.

Планирование муниципального экономического развития: современные тенденции и проблемы
Всплеск интереса муниципальных образований к долгосрочному планированию, отмеченный на рубеже 1990 2000-х гг., играет положительную роль. Он способствует всестороннему изучению социально-экономических условий развития, поиску в муниципальных образованиях наиболее эффективных путей решения стоящих перед ними задач, стимулирует повышение квалификации муниципальных кадров, налаживает взаимодействие между различными структурами местного самоуправления и связь органов МСУ с общественностью и бизнесом. Несмотря на определенный скепсис в отношении долгосрочного планирования в условиях переходной экономики, им занимается все большее число муниципальных образований, и это свидетельство того, что стратегия не дань моде, а уже определенная «глубинная» потребность.

Однако часто стратегические документы, создаваемые в городах, оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу и дискредитирует идею долгосрочного планирования в глазах представителей муниципальных образований.

Выделим некоторые наиболее важные проблемы, решение которых могло бы существенно повысить эффективность муниципальной плановой работы.
1. Проблема инициации разработки комплексных многолетних муниципальных плановых документов. Часто в общении с представителями муниципальных образований возникает вопрос что является эффективным стартом для создания таких документов? Как показывает практика, варианты здесь могут различные оптимистическое ожидание чуда; вера в то, что программа это «козырь» для привлечения средств федерального и регионального бюджетов; исполнение решений региональных властей о «поголовной» разработке программ; «случайное» участие в грантовых программах (международных, корпоративных); элемент избирательной кампании; нацеленность городского руководства на серьезные преобразования в управлении.
Как правило, все перечисленные случаи, за исключением двух последних, почти безнадежны с точки зрения формирования системы планирования муниципального развития. Необходимо осознать, что заниматься стратегическим планированием результативно можно только на регулярной основе.

2. Роль политической поддержки. Разработка и реализация документов стратегического характера процесс прежде всего политический и нуждается в политической поддержке. Причем это специфика не только России, где мэр для формулирования своей стратегии в условиях слабого местного самоуправления должен стать «политическим борцом». Аналогичные соображения высказывают многочисленные зарубежные специалисты в области муниципального управления.
То же самое можно сказать и о политической поддержке на уровне региона: явно выше шансы на успех той программы, которая делается при поддержке региональных властей и в русле региональных программ. В практике Фонда «Институт экономики города» положительные примеры сотрудничества региональных и местных администраций в разработке муниципальных программ и стратегий показывают, например, Томская, Пермская, Вологодская области, Республика Чувашия.

3. Организационные, кадровые, финансовые проблемы муниципалитетов. Несмотря на накопленный в стране опыт, для подавляющего большинства муниципальных образований технологии многолетнего планирования остаются малоизвестными и малоприменимыми. Специалисты экономических, градопланировочных, финансовых подразделений администраций, по идее призванные планировать городское развитие, в основном занимаются решением текущих вопросов, часто упуская из вида, что применение инструментов планирования позволяет с большим успехом решать «повседневные» проблемы жилищно-коммунального характера. В большинстве случаев муниципальные служащие не имеют соответствующей квалификации для решения стратегических вопросов; экономическое и финансовое образование, полученное в эпоху социалистической централизованной плановой экономики, накладывает отпечаток и на реалии сегодняшнего дня, когда «живо желание» контролировать все.

Серьезная работа над комплексной многолетней программой требует людских, материальных, временных ресурсов, причем лучше в «освобожденной» форме и на постоянной основе, а не в виде разовой кампании. К сожалению, тяжелое финансовое положение городов, как правило, отодвигает на задний план развитие информационных баз, привлечение необходимых специалистов извне, осуществление публичных мероприятий, которые должны были бы сопровождать стратегические разработки. Тем не менее, примеры современного подхода к организации такой работы в муниципальных образованиях есть например, в Череповце Вологодской области, Димитровграде Ульяновской области, Городце Нижегородской области, Калининграде и ряде других российских городов и они заслуживают всяческого изучения и развития.

4. Обязательное условие публичность деятельности по долгосрочному планированию. Многолетняя комплексная программа, разработанная администрацией без участия населения и бизнеса, бесполезна. Этот тезис не нов и повторяется из учебника в учебник. В России есть города, которые воплотили эту идею в жизнь. Интересна, например, практика работы Совета города по стратегическому планированию в Череповце, Общегородского собрания в г. Дзержинский Московской области. Развивается активное участие предпринимательских структур в долгосрочном планировании городского развития. Причем это относится уже не только к крупнейшим общероссийским корпорациям, работающим на территории своего «присутствия» (например, поддержка создания городских стратегий НК «ЮКОС» в Ангарске и Нефтеюганске). Начинает проявлять заинтересованность в видении перспектив работы «местный» бизнес. Так, в Вологде объединяющий вологодских предпринимателей Клуб делового общения выступил одним из инициаторов разработки городской стратегии развития.

Есть еще один аспект, который нередко ускользает в ходе работы над многолетней комплексной программой, такой документ является прежде всего политическим, целеполагающим. Это определяет его публичный статус, как с точки зрения разработки, так и с точки зрения содержания достаточно общего, краткого и понятного всему населению. Все последующие шаги планирования среднесрочные и краткосрочные программы, планы, бюджеты должны быть уже более специальными и допускают снижение публичности по мере детализации.
5. Статус многолетней комплексной программы. В случае качественно разработанной стратегии принятие комплексной многолетней программы вполне может быть замещено комплексом целевых среднесрочных программ. Долгосрочный горизонт планирования в формате балансировки целей, задач и ресурсов менее реалистичен в силу недостаточности у муниципалитетов собственных ресурсов на реализацию капиталоемких проектов. Следует отметить, что в сфере ответственности органов местного самоуправления находятся инфраструктурные объекты, отличающиеся большой степенью износа и потому требующие значительных средств на развитие.

В большинстве муниципалитетов комплексная программа не превращается в инструмент текущего планирования, ее сохранение в качестве долгосрочного документа вне зависимости от смены городских руководителей без формального принятия местным представительным органом нередко проходит очень сложно, и долгосрочные плановые документы, на которые было потрачено много сил и ресурсов, «теряются». Об этом говорит опыт реализации многих стратегических документов городского уровня. Поэтому в ходе разработки долгосрочных планов и программ рекомендуется доводить их после широкого общественного обсуждения до логического конца принятия местным органом представительной власти в качестве правового акта. Такой акт, с учетом его долгосрочного и достаточного общего характера, будет иметь направляющее значение, служить основой для координации и согласования среднесрочного и текущего планирования. Полномочия исполнительных органов местного самоуправления в рамках бюджетного планирования устанавливать порядок разработки долгосрочной программы, сроки ее реализации и критерии позволяют оптимально применять этот инструмент с поправкой на местные условия.

6. Содержание работ по долгосрочному планированию. Комплексные муниципальные документы, посвященные планированию развития на средне- и долгосрочную перспективу, настолько сложные и, как правило, «штучные» изделия, что предложить универсальный алгоритм их разработки и реализации почти невозможно. Тем не менее, в Фонде «Институт экономики города» сформирована определенная модель, которую можно адаптировать для большинства муниципальных образований. Она выстраивает своего рода «вертикаль» плановых документов, объединяя стратегию местного развития, среднесрочные плановые документы и текущее планирование.

Попытки механически перенести на российскую почву западные технологии стратегического планирования чаще всего обречены на неудачу, так как муниципальное развитие в России проходит в условиях, когда основные институциональные преобразования в этой сфере еще не проведены. В развитых странах со стабильными «условиями игры» основная идея стратегии поиск одного или нескольких инфраструктурных, инвестиционных, образовательных или прочих проектов, которые могли бы создать новые или активизировать потенциально имеющиеся конкурентные преимущества данного муниципального образования.

В российских муниципальных образованиях такой «проектной» части должна предшествовать (или решаться параллельно) задача создания нормальной среды для жизни населения и работы предпринимателей. Это «наведение порядка» и создание стабильности продемонстрирует инвестору, что данное муниципальное образование готово к длительному конструктивному сотрудничеству, а населению, что именно здесь у него есть определенные социальные перспективы.

Эта задача выходит за рамки текущих проблем, так как предполагает большую системную работу по созданию правовых, организационных, экономических, управленческих механизмов, регулирующих финансово-бюджетные, земельные, имущественные отношения, рынки жилья, участие в управлении всего городского сообщества. Эта задача носит стратегический характер, так как является, как минимум, средне-срочной, требует в определенном смысле «революционной» ломки текущих механизмов управления, должна решаться как на муниципальном уровне, так и во взаимодействии с региональными структурами, бизнесом, населением.

Следующая в иерархии комплексного планирования среднесрочная программа, объединяющая взаимоувязанные целевые отраслевые программы, которые принимаются и реализуются в русле выбранной стратегии. Она также носит комплексный характер и ориентирована как на системные преобразования в муниципальной «среде», так и на конкретные стратегические «проекты». Среднесрочная программа, в свою очередь, является ориентиром для текущего (бюджетного) планирования.

Именно такой подход демонстрируют в последние годы муниципальные образования, которые добились наиболее заметных успехов в социально-экономическом развитии, например, Новгород, Череповец, Бор Нижегородской области, Дзержинский Московской области.

7. Процедуры разработки и реализации долгосрочных комплексных муниципальных плановых документов, используемые российскими муниципальными образованиями, отличаются большим разнообразием. Это определяется как комплексностью самого муниципального образования в качестве объекта управления, так и сложностью планирования на долгий срок, а также исключительным разнообразием условий в муниципальных образованиях.

Например, длительность разработки комплексных программ может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет. В 1998 1999 гг. комплексные программы для муниципальных образований Нижегородской области Фондом «Институт экономики города» были разработаны очень быстро в течение трех-четырех месяцев, а один из лучших, на наш взгляд, российских долгосрочных плановых документов муниципального уровня Стратегический план развития города Череповца до 2012 года «созревал» и разрабатывался в течение семи лет (1997 2003 гг.). При этом качество документов почти не связано с длительностью работы над ними. Создание долгосрочных планов процесс исключительно творческий и зависит от специфики местных условий, глубины проработки, параметров самого документа. Такие вопросы, как сроки и этапность, институализация (кто разрабатывает планы, кто и в каком качестве принимает участие в их создании и реализации), формат промежуточных и итоговых плановых документов, очень конкретны по отношению к каждому городу.

Попытки слепо дублировать чужие успешные схемы в разработке комплексных муниципальных планов и программ редко бывают эффективными, в связи с чем весьма ограниченной представляется концепция их «модельности». Могут возникнуть такие явления, как повторные итерации, увеличение продолжительности работы, изменения в ее формате и другие ранее не ожидавшиеся явления.
В частности, проект Фонда «Институт экономики города» по созданию модельных программ социально-экономического развития для городов разных типов хотя и привел к весьма интересным результатам, оказался гораздо сложнее первоначально ожидаемого. В ходе проекта были разработаны комплексные муниципальные программы социально-экономического развития для регионального центра (Пермь), крупного промышленного города (Энгельс Саратовской области), моноотраслевого города (Димитровград Ульяновской области), малого города (Бузулук Оренбургской области), а также малых городов вместе с административными районами (Цивильск Чувашской Республики и Балахна Нижегородской области).

8. Связь стратегического планирования с другими видами планирования в муниципальных образованиях. Этот вопрос касается и содержания, и процедур, уже рассматривавшихся ранее, но из-за своей важности требует отдельного разговора.

Очевидно, что стратегия должна стать основой координации всей плановой работы. Парадоксальна ситуация, когда для разработки финансового плана или генерального плана развития территории города каждое отраслевое подразделение местных администраций начинает самостоятельно формировать концепцию социально-экономического развития. В то же время экономисты, занятые оперативными вопросами, уделяют мало внимания многолетним планам и координации деятельности других подразделений. На практике возникает целый ряд ситуаций, препятствующих координации действий, среди них:
отсутствие консенсуса ключевых департаментов местных администраций, как следствие ведомственные интересы приводят к саботированию комплексных работ или бесконечно затягивают их;
при наличии консенсуса подразделений администрации в принципиальном понимании многолетних планов создают их в условиях «плановой инверсии» от имеющихся планов более низкого отраслевого уровня, а не на-
оборот;
при разработке комплексных программ (стратегий) создается грамотный документ, но он оказывается недостаточно связан с существующей системой планирования, генеральным
планом развития города или средне-
срочным финансовым планом. Сказывается отсутствие методически проработанной и процедурно закрепленной увязки со среднесрочным и текущим планированием, системы мониторинга и оценки реализации, обратной связи и критериев внесения необходимых корректив.

Заключение
Незавершенность реализуемых в Российской Федерации реформ (местного самоуправления, бюджетной и административной) сказывается на несформированности методической базы системы управления развитием территорий, точнее несформированности самой системы местного самоуправления и развивающихся на ее основе основных компонентов процесса управления развитием стратегического, территориального и бюджетного планирования. Все три компонента находятся в стадии становления.

Будучи тесно связанными между собой общей целью улучшения условий жизни и повышения качества среды обитания, компоненты процесса управления развитием требуют общих методических подходов, объединяющих их в комплексную систему. Явные расхождения в трактовке элементов планирования указывают на необходимость составления и формализации методических рекомендаций по формированию и применению документов управления развитием территорий.

1 Согласно Бюджетному кодексу РФ для подготовки проекта бюджета необходимо разработать прогноз социально-экономического развития муниципального образования на три года и основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования. Одновременно с проектом бюджета составляется среднесрочный финансовый план.
2 Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ
3 Ст. 179 Бюджетного кодекса РФ
4 Поправки в Бюджетный кодекс РФ в 2007 г.

*предыдущий этап - 2015 г.

Для достижения поставленных целей разработаны инвестиционные программы, сформирована долгосрочная стратегию градостроительного развития, разработан прогноз социально-экономического развития до 2021 и на перспективу до 2035 года, разработаны долгосрочные программы комплексного социально-экономического развития района, ежегодно формируется сводный доклад о достигнутых значениях показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, осуществляется реализация 19 действующих муниципальных программ.

Основные направления развития агропромышленного комплекса.

Целью долгосрочного развития АПК является развитие и реализация стимулов для эффективного производства сельскохозяйственной продукции, как материальной основы обеспечения экономического роста в агропромышленном комплексе (АПК), повышения качества жизни сельского населения и достижения конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции.

Основные приоритетные направления
долгосрочного социально-экономического развития
муниципального образования Куркинский район

Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в зависимости от его стратегического и тактического характера. В целом стратегия муниципального развития включает в себя: глобальные, долговременные и локальные цели, определяющие деятельность муниципалитета в целом и органов местного самоуправления в частности. Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого стремится общество. Тактические (локальные) цели определяют будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года;

Технологии, с помощью которых реализуется достижение стратегических целей;

Ресурсы, которые будут использованы для достижения стратегических целей;

Систему управления, обеспечивающую достижение стратегических целей, в том числе местное Сообщество как основную составляющую системы управления.

Стратегическое планирование – это систематический процесс, с помощью которого местные сообщества формируют картину своего будущего и определяют этапы его достижения исходя из местных ресурсов. Стратегическое планирование социально-экономического развития лежит в основе целенаправленной деятельности муниципальных органов власти. Оно является средством объединения усилий для достижения целей и решения задач, а также повышения эффективности стратегических решений.

При стратегическом планировании, в частности, решаются следующие задачи:

Формирование (корректировка) миссии муниципального образования;

Внесение плановости в хозяйственную деятельность муниципального образования;

Обеспечение конкурентоспособности в будущем на основе реализации долгосрочных программ;

Определение реально осуществимых целей и задач;

Формирование программ и планов действий;

Поддержание соответствия между целями и возможностями территории;

Регулирование развития муниципального образования;

Определение приоритетов экономического и социального развития;

Адаптация муниципального образования, муниципального хозяйства к внешней среде;

К принципам стратегического планирования на уровне муниципального образования можно отнести:

Принцип системности. Он выражается в создании позитивной экономической деятельности на уровне муниципального образования в целом (при этом могут быть разработаны отдельные планы для специфических- секторов экономики или отдельных отраслей промышленности, но эта тема находится за рамками справочника);

Принцип социальной ориентации. Необходимо, чтобы стратегии отвечали интересам широкого круга общественности внутри муниципального образования; стратегии в большей степени должны основываться на подходе "снизу вверх", чем "сверху вниз"; стратегии следует ориентировать на одобрение и содействие широкого круга субъектов в их реализации.

Субъектами процесса стратегического планирования, реализации программ стратегического развития муниципальных образований являются, прежде всего, органы местного самоуправления, население и его группы, в том числе представители бизнеса, государственных предприятий, общественных организаций, а также органов территориального общественного самоуправления и др.

При стратегическом планировании социально-экономического развития муниципального образования следует учитывать следующие характеристики: географические и климатические условия; природные ресурсы; финансово-экономическую базу, состояние и результаты деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на данной территории; социальную организацию жизнедеятельности населения; политическую ситуацию, эффективность деятельности органов местной власти и др. Сильная экономика является основой стабильного, устойчивого и жизнеспособного сообщества, члены которого могут вести образ жизни, способствующий общественному благу и всестороннему развитию каждого индивида. Всякое муниципальное образование достигает этого по-своему, исходя из специфических, порой уникальных, возможностей территории и интересов местного сообщества. Поэтому стратегический план экономического развития является инструментом построения сильной экономики.

Стратегический план развития – это своеобразный договор общественного согласия, в соответствии с которым органы муниципального управления, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. План представляет собой документ, в котором в форме заданий и показателей отражены основные цели намеченных преобразований по развитию муниципалитета с учетом внедрения новых технологий и рационального использования ресурсов. Он разрабатывается и реализуется всеми участниками, влияющими на развитие региона, города, с учетом интересов и при участии населения. План адресован всему местному сообществу, задает ориентиры для всех, показывает перспективы и бизнесу, и властям, и жителям, и потенциальным внешним инвесторам. " При формировании стратегического плана развития необходимо учитывать принцип адаптивности. Стратегические планы должны быть гибкими и приспосабливаемыми к изменяющейся внешней среде.

Стратегический план (программа) развития, как правило, принимается сроком на 5 лет и более.

Этапы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

Целеопределение. Важным этапом стратегического планирования является определение миссии и целей, направлений и путей долгосрочного развития муниципального образования. Они являются ориентиром для последующих этапов планирования.

Сбор, обработка информации и выработка предложений по корректировке целей. Важной составляющей данного этапа является анализ внешней и внутренней среды. Развитие муниципального образования определяется как внешними, так и внутренними факторами. Стратегические решения, принятые на основании учета только внутренних или; внешних факторов, будут недостаточно системными, что в конечном итоге приведет к ошибочным решениям.

Разработка концепции развития. Это период выработки стратегических установок и критериев развития. На основе полученных объективных данных делаются окончательные выводы о целях муниципалитета.

Разработка программы (плана) социально-экономического развития муниципального образования. Как уже отмечалось, в период разработки Программы происходит coгласование интересов различных субъектов.

Принятие программы (плана) стратегического развития. После разработки концепции, плана, программы развития согласования всех вопросов между субъектами, принимающие участие в подготовке и реализации данных документов, представительный орган местного самоуправление утверждает их на своем заседании.

Разработка плана социально-экономического развития муниципального образования

Анализ исходной информации:

Социально-демографической (численность населения, его социальная и профессиональная структура, этнический состав; структура занятости населения, уровень безработицы, а также данные, характеризующие качество жизни населения: доходы населения, обеспеченность объектами социальной инфраструктуры и т. п.);

О состоянии и масштабах использования природно-ресурсного потенциала, а также об экологической ситуации, сложившейся в пределах муниципального образования;

Технико-экономической, дающей представление как о техническом состоянии предприятий и организаций, расположенных в пределах муниципального образования, так и об их финансовом состоянии;

О состоянии местных финансов, включая информацию о межбюджетных финансовых потоках.

Определение целей развития муниципального образования:

1) определение целей, их ранжирование;

2) выделение стратегических целей;

3) определение возможных способов их достижения;

4) согласование целей социально-экономического развития конкретного муниципального образования с целями субъекта Федерации.

Разделы плана (программы) социально-экономического развитая:

Планирование рационального использования природно-ресурсного потенциала, охраны и воспроизводства окружающей среды; планирование рационального использования демографического потенциала; в муниципальных образованиях с компактны проживанием малочисленных народностей целесообразно выделение специальной программы, обеспечивающей сохранение; и развитие малых этнических групп;

Планирование уровня жизни населения муниципального образования;

Планирование развития экономики, с обязательным выделением "отдельной строкой" системы мер по поддержке малого бизнеса (включая крестьянские и фермерские хозяйства) и развитию конкуренции на локальных рынках товаров и услуг;

Планирование социального развития, включая разработку системы мер по развитию жилищно-коммунального хозяйства, народного образования, здравоохранения и т. д.; финансовое планирование, которое должно охватывать не только бюджетный процесс, но и регулирование финансовых потоков, формируемых в пределах муниципального образования; социально-экономическое планирование отдельных населенных мест, находящихся в пределах муниципального образования.

Текущее планирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и, как правило, с прогнозом на два последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять; программные мероприятия, срок реализации которых превышает один год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из неге бюджетных проектировок администрация разрабатываем комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д.