Гчп в мире. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах

История развития государственно-частного партнерства в мире

В мировой практике наиболее успешный опыт, широкое применение и высокий уровень развития форм ГЧП наблюдаются, как правило, в высокоразвитых странах Западной Европы и Северной Америки. Что же касается перспективных экономических лидеров (Китай, Индия, Россия, Бразилия и пр.), то они пока заметно уступают им как по степени развитости форм ГЧП, так и по широте применения.
Интерес к государственно-частному партнерству возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом. Активно ГЧП в концессионной форме использовалось многими странами, особенно для строительства железных дорог. Активное взаимодействие бизнеса и государства имело место в 30-е годы ХХ века, но в предвоенное и военное время такое взаимодействие носило скорее вынужденный характер, связанный с преодолением мирового экономического кризиса, организацией военной экономики, послевоенного восстановления национального хозяйства.
Многие развивающиеся страны, внедрившие практику ГЧП в середине 90-х, сталкивались с проблемой хронической неэффективности, неудовлетворительной политики ценообразования и коррупции в важных инфраструктурных подразделениях. Это означало, что поставщики услуг в этих секторах были финансово несостоятельны и не могли предоставить адекватные услуги своим потребителям, уже не говоря о расширении услуг. Правительства были вынуждены принимать меры финансового оздоровления, т.к. не могли более поддерживать убыточные предприятия. Участие частного сектора в развитии инфраструктуры было способом сократить утечку средств государственного бюджета. Ожидалось, что участие частного сектора приведет к более эффективному предоставлению услуг. С другой стороны государственные органы намеревались предпринять меры по рационализации методов ценообразования и улучшению доступа компаний к частному капиталу.
Ожидания привели к буму ГЧП в развивающихся странах в 90-х гг. В 1990-2001 годы, более 130 стран с низким и средним уровнем дохода, приняли программы по вовлечению частного сектора в проекты инфраструктуры.
При этом частный сектор участвовал в 2,5 тыс. проектах инфраструктуры, с привлеченным объемом инвестиций в 750 млрд. долл. США. Пик бума пришелся на 1997 год – начало финансового кризиса в Восточной Азии. Финансовый кризис, катастрофическая девальвация валюты и последующее замедление роста экономики оказали негативное влияние на многие контракты ГЧП. Если до 1997 года наблюдался постоянный рост частных инвестиций в инфраструктурные проекты, то после финансовых кризисов 1997-1998 годов наблюдается их сокращение.
В частности, в Европе и Центральной Азии в 2001 году имело место резкое падение частных инвестиций в инфраструктуру - до 6,5 млрд. долларов, что в 3,5 раза меньше уровня предыдущего года и в 2,5 раза – уровня 1997 года.
В период с 2003 по 2005 годы рост инвестиций частного сектора в инфраструктурные проекты по принципу ГЧП наблюдается в большинстве развитых стран:
Таблица 1. Динамика развития рынка проектов ГЧП в некоторых странах мира. (млн.долл.)

В Великобритании в общей сложности насчитывается 725 проектов PFI стоимостью выше 100 миллионов фунтов стерлингов, начиная с 1987 года, с суммарной стоимостью капитала 47,5 млрд. фунтов стерлингов (в середине 2006 года приблизительно 500 из них были в процессе реализации).
В настоящее время в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется консолидацией усилий государства и частного секторов в нахождении новых форм и методов создания, управления и регулирования инфраструктуры. Проекты ГЧП являются реальным механизмом взаимодействия государственного сектора и частного капитала в сфере создания, модернизации, содержания и эксплуатации объектов инфраструктуры. Как правило, различные страны начинают свою программу по развитию государственно-частного партнерства с концессионных проектов в автодорожной отрасли (платные дороги, мосты, туннели).
Природа «самофинансирования» таких проектов (по крайней мере, с точки зрения государственного бюджета) делает их очень привлекательными. Однако в мировой практике механизмы ГЧП применяются и во многих других сферах (таблица 2).
Таблица 2. Сферы применения механизмов ГЧП в различных странах мира.

Обобщение мирового опыта в процессе становления новой роли государства в рамках ГЧП позволяет выработать конкретные предложения по внедрению ГЧП в Республике Казахстан, уже имеющего определенный опыт в предоставлении концессий в области инфраструктуры частным иностранным компаниям.

Зарубежный опыт реализации проектов с применением механизмов ГЧП работает долгое время и постоянно совершенствуется. В современной рыночной экономике в ее зрелой форме механизмы ГЧП являются матрицей, в которой государственные институты (по вертикали) и структуры частного бизнеса (по горизонтали) интегрируют имеющиеся у них ресурсы для достижения синергетического (взаимоусиливающегося) эффекта, а не простого сложения возможностей. В этой связи интерес к ГЧП неуклонно возрастает. Возможность привлечения частного капитала к решению государственных проблем в социальной сфере, бесспорно, привлекательна, особенно в условиях практически перманентных кризисных явлений и напряженных бюджетов. Целесообразность применения механизмов ГЧП широко признается правительствами разных стран, а в ряде из них даже отражается в бюджетах, опирается на разработанное законодательство, занимает значительное место в программах экономического развития. Расширяется круг стран, в которых активизация взаимодействия между государством и частным бизнесом становится приоритетным.

Темпы развития и степень зрелости механизмов ГЧП различаются от страны к стране в зависимости от законодательства, экономической политики государств, традиций управления экономикой. В Европе лидерами выступают Великобритания, Франция, Германия, достаточно активно применяется ГЧП также в Испании. Например, в 2010 году из числа всех соглашений по ГЧП в Европе на Великобританию приходилось 39%, на Францию – 17%, Германию -13%, Испанию – 12%. На все остальные европейские страны – 20%.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в процессе развития практика применения ГЧП в отдельных странах проходит три стадии.

• 
  Разработка стандартов и законодательства в области ГЧП
• 
  Создание государственного органа по реализации ГЧП
• 
  Разработка структуры соглашений ГЧП (принятие решений, типовые соглашения)
• 
  Создание системы взаимодействия государства и частного бизнеса
• 
  Построение открытого рынка для участников ГЧП
• 
  Использование опыта других стран, налаживается информационно-аналитическая работа

На второй стадии, по мере накопления опыта практической работы и успешной реализации ряда проектов осуществляется

• 
  Создание департаментов ГЧП в министерствах, отвечающих за реализацию ГЧП
• 
  Разработка новых моделей и форм взаимодействия
• 
  Расширение сфер применения механизмов ГЧП
• 
  Вовлечение новых источников финансирования, создание стимулов для их подключения
• 
  Использование ГЧП для развития сектора услуг
• 
  Количественный рост проектов ГЧП

Для третьей стадии характерно

• 
  Дальнейшее совершенствование моделей ГЧП
• 
  Совершенствование системы оценки рисков
• 
  Увеличение жизненного цикла проектов ГЧП
• 
  Привлечение институциональных инвесторов (пенсионных и паевых фондов) для участия в ГЧП
• 
  Совершенствование системы государственного участия в ГЧП
• 
  Совершенствование системы подготовки кадров для работы в системе ГЧП

Несмотря на достаточно продолжительную историю ГЧП, многие государства все еще находятся на первой стадии развития ГЧП. В этих странах все еще заняты разработкой стандартов и законодательной базы для ГЧП. Причем для них характерна склонность к ускоренному внедрению ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать в специфических условиях своих стран. На таком пути они подвергают себя и своих партнеров риску повторения ошибок, которые уже проходили на ранней стадии развития ГЧП страны, которые достигли определенного прогресса на этом направлении. Во избежание подобных ошибок странам, находящимся на ранних этапах внедрения ГЧП, в высшей степени целесообразно использовать опыт, накопленный странами, уже прошедшими этот путь. Например, Великобритания обладает опытом в области строительства школ, больниц и создания военной инфраструктуры; Австралия и Ирландия в области дорожного строительства, Нидерланды в области строительства муниципального жилья.

В настоящее время на третьей стадии развития и применения ГЧП находятся лишь Великобритания и Австралия. На подступах к этой ступени Ирландия. На второй стадии – большинство развитых европейских стран (Франция, Испания, Италия, Греция, Германия), а также США, Канада, Япония и Новая Зеландия. На начальном, первом этапе развития рынка ГЧП находятся страны Восточной Европы, Латинской Америки, а также страны СНГ, включая и Россию.

Между тем страны, даже не имеющие опыта в использовании ГЧП, в случае необходимости используют его возможности с достаточно высокой эффективностью, что позволяет решать сложные и масштабные задачи. Наглядным примером может служить ситуация с новыми членами ЕС: странами Центральной Европы и Балтии (Чехией, Эстонией, Венгрией, Латвией, Литвой, Польшей, Словенией и Словакией – странами EU8). После вступления в ЕС эти страны должны были решить сложную проблему: сократить существующий дисбаланс по качеству и доступности государственных услуг и при этом обеспечить финансовую стабильность, прежде всего в плане бюджетной дисциплины. В начале своего перехода к рыночной экономике они, как и другие страны данного региона, унаследовали обширные инфраструктурные сети, которые находились в очень плохом состоянии и негативно влияли на их экономику . К решению данной проблемы подошли с позиций возможности использования ГЧП. 1

По оценкам берлинского института по экономическим исследованиям DIW, общая стоимость инвестиций (государственных и частных) в указанные страны с начала 1990-х по 2005 г. Составила 100 млрд. евро. При этом суммарные инвестиционные потребности стран EU8, включая Болгарию и Румынию, составляли около 500 млрд. евро. Эта сумма примерно соответствовала 5 % годового ВВП стран EU8 за 2003 г., включая Болгарию и Румынию. Притом предполагалось, что инвестиции будут осуществляться более 15 лет.
Сферы, в которых используются механизмы ГЧП, характеризуются большим разнообразием.

• 
  Традиционно на первых местах стоят отрасли транспорта и транспортной инфраструктуры. В этой сфере практикуется строительство и эксплуатация трубопроводов, железных дорог и автомагистралей, в последнее время развиваются системы мониторинга и управления движением.
• 
  Жилищно-коммунальное хозяйство- обслуживание населения, обновление и эксплуатация коммунальных сетей, водоснабжение, утилизация мусора
• 
  Экология- создание, обслуживание и эксплуатация городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и экологического туризма
• 
  Строительство и поддержание в должном порядке объектов недвижимости различного назначения
• 
  Поддержание общественного порядка
• 
  Телекоммуникации
• 
  Финансовый сектор

1.1. Отраслевой аспект использования механизмов ГЧП

Приоритетная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире ГЧП преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование. В развивающихся странах здравоохранение и образование находятся далеко позади отраслей, связанных со строительством и реконструкцией автодорог. Проекты в других, не менее важных, но менее приоритетных отраслях (ЖКХ, оборона, пенитенциарные учреждения, развлечения, туризм, железнодорожный и трубопроводный транспорт и пр.) в большинстве стран занимают в структуре ГЧП от 30 до 45 %.

Аналитиками замечено наличие прямой зависимости между уровнем экономического развития страны и отраслями, в которые привлекается частный капитал. Высокий социально-экономический уровень развития ряда стран, эффективное функционирование сектора реальной экономики, решение в целом базовых проблем материального обеспечения позволяет им уделять больше внимания социальной сфере. Так, страны «Большой семерки» и другие, достигшие аналогичного уровня развития, в качестве приоритетных сфер рассматривают отрасли здравоохранения и образования.

В развивающихся странах и странах с переходной экономикой эти сферы пока не занимают места среди первоочередных задач. Как правило, в таких странах основные финансовые потоки направляются в производственную и транспортную инфраструктуру- строительство дорог, портов, железных дорог, аэропортов. Например, в государствах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, страны Балтии) отрасли «здравоохранение» и «образование» в системе ГЧП занимают строчки после инфраструктурных объектов – автодорог, мостов, легкого наземного метро, аэропортов.

Таким образом, в последнее время постепенно наблюдается смещение в сторону образования и медицинского обслуживания. К концу первого десятилетия текущего века сфера образования по количеству заключенных контрактов потеснила транспорт на второе место. В сфере образования заключается приблизительно 35% всех контрактов в рамках ГЧП. Третье и четвертое место закрепилось за здравоохранением и общественными услугами. С привлечением частного капитала ведется строительство и обновление больниц, школ и других учебных заведений. Примечательно, что в случае инвестирования в эти сферы частный бизнес получает право на развивающую застройку прилегающих территорий. В Великобритании, где хорошо освоена система ГЧП, на первых позициях стоит образование, затем следует здравоохранение и оборонные объекты. В Финляндии пока дорожные концессии лидируют, но непосредственно вслед за ними идут проблемы школы и высшего образования, в Ирландии- распределение аналогичное – основное внимание транспорту и образованию. В ряде стран, например Нидерландах и ЮАР, лидерство по ГЧП удерживают другие сферы, но многие проблемы, связанные с образованием и здравоохранением, решаются с привлечением частных компаний.

Если анализировать использование ГЧП- проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картины будут меняться от страны к стране. Так, анализ 915 случайно выбранных проектов ГЧП в странах с разным уровнем развития экономики показал, что здравоохранение стоит на 1-м месте только в странах “Большой семерки” (184 из 615 проектов, или 29,92 %), на втором месте образование – 138 проектов, на третьем автодороги - 92 проекта. Исследование ГЧП в отдельных странах продемонстрировало , что в каждой стране свои приоритеты – в США автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии –образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение. 2

Данные по США нарушают зависимость, согласно которой проекты ГЧП в зависимости от уровня экономического развития смещаются из сферы материального производства в образование, здравоохранение и услуги. В США на первых позициях прочно укрепилось дорожное строительство, хотя страна относится к мировым экономическим лидерам. Объяснение можно найти в специфике того места, которое автомобиль занимает в жизни и экономике США (автомобильный транспорт неотъемлемый компонент жизни американца, и существенная часть промышленных поставок также обеспечивается автомобилями), а также территории страны и необходимости выстраивать и поддерживать транспортные коммуникации.

Отдельно стоит отметить перераспределение отраслевых приоритетов в европейских проектах ГЧП за последнее время. По итогам 2010 г. Лидером по количеству соглашений ГЧП в ЕС является сфера образования (34 %), ощутимо опережающая традиционную для ГЧП транспортную сферу (21 %). Значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП занимает и здравоохранение (17 %). Важно и то, что по объему сделок в 2010 г. “нетранспортные” сегменты в целом впервые заняли более половины суммарной стоимости проектов ГЧП. А совокупная доля образования и здравоохранения возросла до 35 % по стоимости и до 51 % по количеству сделок.

Практика развития социальной инфраструктуры на основе модели ГЧП апробирована во многих государствах. К строительству и управлению больницами, школами и даже тюрьмами развитые страны начали привлекать частный сектор после строительства и модернизации базовых отраслей - транспорта, энергетики и других. Так, в Германии ГЧП активно применяется при строительстве объектов в сфере образования, в Австралии развита практика участия частных компаний в реконструкции, строительстве госпиталей, больниц, а также управления этими учреждениями. При применении общей принципиальной схемы в разных странах есть свои специфические особенности, позволяющие наиболее эффективно встроить механизмы ГЧП в экономику. Например, в Германии медицинские учреждения приватизируются за сравнительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу. В Швеции же разрешено брать в аренду больницы, лаборатории, службы скорой помощи.

Наибольшего распространения концепция ГЧП получила в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного сектора. Однако, несмотря на сходство многих позиций, в организации ГЧП в разных странах отмечаются и определенные различия. Так, в англо-саксонском мире при выборе частного партнера проводится три отдельных конкурса: на проектирование, на строительство, на управление. Во Франции, напротив, существует единый конкурс на все виды работ или услуг. Практика применения ГЧП в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать самостоятельно и независимо друг от друга

В последние годы в некоторых странах появились проекты партнерства в сферах, прежде считавшихся исключительной прерогативой государства. Например, в США, Германии и Великобритании внедряются схемы ГЧП, позволяющие совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки. К примеру, Национальное агентство геопространственной разведки США (NGA) заключило два контракта NextView с компаниями DigitalGlobe (дата заключения – сентябрь 2003 г.) и GeoEye (дата заключения сентябрь 2004 г.), соответственно, на 530 и 500 млн. долл. Для повышения качества разрешения поступающих из космоса снимков. В соответствии с контрактами эти компании разработали и в 2006-2007 гг. запустили спутники двойного назначения WorldView и OrbView-5 с аппаратурой для съемки Земли с пространственным разрешением 0,45 м. Росту интереса к механизму ГЧП в странах Европы в 1990-е гг. во многом способствовали, с одной стороны, ускорение экономического роста, с другой – усиление интеграционных процессов среди европейских стран и образование Европейского союза (ЕС). И то и другое потребовало ускоренного развития инфраструктуры: как создания новых, так и модернизации старых инфраструктурных сетей. Все это, в свою очередь , требовало огромных финансовых затрат. 3
1.2. Эволюция форм и направлений применения ГЧП

Развитие ГЧП происходит различными темпами в зависимости от конкретных страновых уловий: если в Великобритании, Франции, Германии и Испании данный рынок уже достаточно сформирован, то другие страны еще только начали развивать такого рода программы. В то же время многие страны ЕС не обладают значительным опытом в применении ГЧП, а некоторые не имеют его вообще. Если же говорить о динамике развития проектов ГЧП в ЕС, то объемы таких соглашений неуклонно росли вплоть до 2007 г. Однако последовавший вслед за этим мировой кризис значительно сбавил активность взаимодействия частного сектора с госструктурами. Впрочем, уже результаты 2010 г. Явно продемонстрировали готовность европейских ГЧП к восстановлению докризисных объемов в краткосрочном периоде до максимальных показателей 2007 г. – 29,6 млрд. евро, а в дальнейшем – и превысить их.

По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. Приходится 44 сделки из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 г. Доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1 %, а по их стоимости – 52,5 %. Следующие результаты по численности и стоимости соглашений ГЧП в общем объеме ЕС за аналогичный период продемонстрировала Испания – 10,1 % и 11,4 %, соответственно. На третьей позиции Франция – 5,4 % и 5,3 %. Если же говорить о показателях 2010 г., то во Франции было реализовано 19 проектов в рамках ГЧП.

По объему и количеству подписанных контрактов рынок Великобритании превышает все прочие рынки Европы: в течение 2001-2008 гг. в Великобритании было подписано 536 проектов на сумму 60 млрд. фунт., исключая очень большие контракты, связанные со строительством туннеля под Ламаншем и лондонским метрополитеном, по сравнению с 215 проектами на сумму 37 млрд. фунтов в остальных странах Европы.

Пример негативно свойства произошел в Чехии и связан с крупным инфраструктурным проектом. Для его реализации за образец была взята британская модель «Частной финансовой инициативы». Однако недостаток опыта и недостаточная подготовленность государственной стороны не позволили реализовать проект с удовлетворительным результатом. Частным партнером для сооружения участка автобана D 47 протяженностью 80 км была предложена, на первый взгляд, приемлемая схема. Однако государственная компания не смогла оценить все риски, тем более, что частный партнер оказался не вполне состоятельным и компетентным. В итоге все риски были переложены на государство, проект был свернут, причем пришлось выплатить крупную неустойку потенциальному частному партнеру.

В применении ГЧП нашла отражение и такая тенденция, как повышение роли науки и инновативности в развитии. Кроме того, со сферой образования тесным образом связано развитие науки и инновационного процесса, который в настоящее время выдвинут в число приоритетных задач развития нашей экономики. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что одним из эффективных механизмов активизации инновационного развития является использование механизмов ГЧП. На этом направлении наблюдается разнообразие методов и форм организации инновационных процессов и спектр мероприятий по косвенной поддержке. Сегодня механизмы ГЧП становятся важнейшим направлением активизации инновационной деятельности и, следовательно, актуальны для России.

В современных условиях особую актуальность приобретают вопросы, связанные с применением ГЧП в инновационной области, когда из-за высокого риска, связанного с повышенной сложностью достижения требуемого результата особенно желательна поддержка государственных структур на различных стадиях создания и рыночного освоения инноваций. В настоящее время относительная роль государственно-частного партнерства в инновационной политике различна в разных странах, но проявляется тенденция к расширению применения механизмов ГЧП и влиянию таких форм взаимодействия государства и бизнеса на инновационную активность. Исключительная важность ГЧП партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики признается ведущими зарубежными странами. Программы ГЧП, стимулирующие тесные контакты между научными, образовательными и промышленными секторами экономики характерны для всех развитых стран. Наиболее успешные рынки проектов- Великобритания, США, Ирландия, Израиль, Франция, Япония, Италия, Германия. Основой механизма ГЧП в инновационной сфере является организация совместной деятельности государственных научных организаций, государственных образовательных учреждений, частного и финансового бизнеса.

Формы и механизмы ГЧП при существующих различиях в деталях в разных странах имеют принципиальные общие черты, отраженные в общей постановке задачи и целей применения ГЧП – роль государства состоит в том, чтобы содействовать производству фундаментальных знаний и технологий стратегического характера, а также в создании инфраструктуры и благоприятного климата для инновационного деятельности частных компаний, а роль частного сектора в создании технологий на основе собственных исследований и разработок и рыночном освоении полученных в результате научных изысканий результатов (технологий и материалов).

Государство финансирует в основном фундаментальные исследования, осуществляемые университетами, лабораториями и институтами, оказывает селективную поддержку изобретениям и разработкам в частном секторе. При этом мировой тенденцией является сокращение доли средств, выделяемых науке со стороны бюджета и стабилизация или сокращение объёмов государственного заказа. Все более значительная часть отводится частному сектору. В Великобритании с 1975 по 1995 год доля государства в финансировании НИОКР сократилась с 54 % до 34 %, а доля частного возросла с 38% до 48%. Доля бюджетных средств продолжает сокращаться и в настоящее время, хотя более медленными темпами. В США процесс огосударствления науки замедлился еще в 70-е годы, что наблюдалось в объемах финансировании всех стадий научного цикла.

Тем не менее, западные модели предполагают, как правило, доминирование государственного финансирования на ранней стадии инновационного проекта, когда требуются «деньги для посева» (seed money) и надежные гарантии для начала исследований или внедрения инновационного продукта. В Германии, Франции, Голландии доля государства в общих инвестициях при создании инновационной инфраструктуры составляет 75%, Великобритании – 60%. На последующих фазах эксплуатации и функционирования объекта ситуация меняется в сторону частного сектора.

Примечательно, что распределение бюджетных средств на стимулирование научных исследований и технологических разработок имеет заметные страновые различия. В странах ЕС превалирует диверсифицированный подход к распределению ресурсов между частными фирмами, в США средства, направляемые государством в НИР частного сектора, сконцентрированы в небольшом числе компаний. Так, всего 0,5% американских компаний получают 84% государственных ассигнований на НИР.

Характерно, что доминирование государственных средств в научных исследованиях наблюдается в странах с относительно менее развитой и эффективной экономикой. Также ориентация на государственные ассигнования присущи странам так называемого Восточного блока. В этих странах на долю государственного финансирования в НИР приходится более 50% - Португалия, Греция, Польша, Венгрия, Румыния, Болгария. Однако и в этих странах наблюдается постепенный дрейф в сторону модели с доминированием частного сектора. Мировая практика убеждает, что частный капитал (а на ранних стадиях с использованием возможностей государственных финансов) обеспечивает повышенную динамику в научных исследованиях, ускоряет внедренческий процесс, а также повышает способность экономики к восприятию инноваций зарубежного происхождения.

Наиболее распространенные формы, применяемые для вовлечения частного капитала в научные изыскания и инновационное развитие экономики – концессии, контракты, аренда, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия и некоторые другие.

При этом государство эффективно контролирует эту сферу стратегической важности. Регулирующая деятельность государства и инновационной сферы осуществляется в следующих направлениях: разработка стратегии взаимодействия государства и бизнеса, формирование институциональной сферы для разработки и реализации партнерских проектов, организация управления партнерством, разработка и совершенствование методов и механизмов, позволяющих реализовать на практике взаимодействие частного и государственного ресурса.

Айрапетян М.С., советник отдела аналитических исследований Правового управления Государственной Думы РФ, доктор экономических наук.

Введение

Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы исследовало зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства и отмечает следующее.

Термин "государственно-частное партнерство" - перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин "частно-государственное партнерство". Исходя из содержания понятия "государственно-частное партнерство" и современных российских реалий, в России целесообразно применять термин "государственно-частное партнерство", который четко определяет ведущую роль государства.

Интерес к инвестиционной составляющей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX в. в Великобритании, когда и начала развиваться британская форма ГЧП - "частная финансовая инициатива" (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств.

Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.

В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.

Необходимость в ГЧП возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые публичные службы (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.

ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.

При этом ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность.

Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая полуприватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации.

Основной целью государственно-частного партнерства (ГЧП) является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.

ГЧП - качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики, но и развивать социально важную инфраструктуру.

Базовые признаки ГЧП состоят в следующем:

• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т.п.);
• взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);
• ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса);
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п.

Модели, принципы и механизмы реализации государственно-частного партнерства

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Организационные модели не предполагают существенного вторжения в отношения собственности, этого, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП - концессии.

Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование.

Модели ГЧП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Однако некоторые особенности взаимодействия государственных и частных структур обусловливают необходимость ряда дополнительных требований к соответствующим проектам.

Общими чертами моделей проектного финансирования и ГЧП являются:

• наличие проекта, назначение, структура и реализация которого имеют уникальный характер;
• создание самостоятельной проектной компании, как правило, располагающей автономными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта;
• выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков. Это означает, что для капиталоемких проектов требуется разработка особой концепции финансирования, ориентированной на достаточно длительный срок;
• анализ чувствительности будущих денежных потоков к существенным факторам и рискам, а также определение критических факторов успеха;
• выявление областей риска, их оценка и распределение между партнерами/участниками проекта;
• составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта, в качестве главной цели всех его участников;
• образование проектной компании, что дает головной компании возможность использования забалансовых обязательств (off-balance-sheet), опосредующих и другие виды деятельности;
• четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров. На практике проекты могут финансироваться за счет кредитов с правом полного (full recourse) или ограниченного (limited recourse) регресса на все активы заемщика. В этом случае договор предоставляет кредитору возможность получить от инвесторов (акционеров) средства, предоставленные в форме кредита, в полном или ограниченном объеме за счет всех активов заемщика. При финансировании без права регресса (non-recourse) подобная возможность исключается. При проектном финансировании чаще всего предоставляются кредиты с правом ограниченного регресса.

Модели кооперации представляют собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

• разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства;
• финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;
• заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием. Способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами;
• переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

Важная часть сделок в рамках ГЧП - распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.

Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определенных базовых условий. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основном контролирует его.

Государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирование ГЧП в рамках отдельных проектов создает возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как:

• более быстрая реализация наиболее важных проектов в области инфраструктуры;
• ускорение развития регионов;
• повышение народнохозяйственной эффективности (часто неучитываемой в экономическом анализе);
• улучшение механизмов и моделей оказания услуг;
• облегчение бремени, лежащего на государственном управлении;
• снижение инвестиционных расходов (экономия может достигать 30% расходов на инвестиции);
• оптимизация структуры финансирования за счет использования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования.

В последние годы области применения различных форм ГЧП расширяются, развиваются и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими.

При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств:

• BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство;
• BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;
• BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;
• BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;
• BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;
• DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Формы реализации государственно-частного партнерства

Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы.

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.

Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Концессии представляют собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму ГЧП.

Особенность концессии состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.

Следует выделить ряд характерных признаков концессии:

• предметом концессии всегда являются государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
• одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• цель концессии состоит в удовлетворении общественных нужд и потребностей;
• концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства.

Таким образом, источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги.

Обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, в которых необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Существует три вида концессий:

• на уже существующие объекты инфраструктуры;
• на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
• передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

Начало созданию полноценного концессионного законодательства в Российской Федерации было положено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", основной целью которого является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Принятие Закона N 115-ФЗ призвано придать качественно новый уровень развитию взаимоотношений между государством и частным бизнесом в ряде ключевых отраслей российской экономики.

В Законе N 115-ФЗ зафиксировано, что заключение соответствующих контрактов возможно осуществить, опираясь на типовые соглашения, которые утверждает Правительство РФ. Таким образом, предполагается, что, несмотря на различия и уникальность проектов и контрактов, соответствующее концессионное соглашение должно содержать существенные условия типового концессионного соглашения. Необходимость разработки типовых концессионных соглашений подтверждает отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации: практически во всех отраслях народного хозяйства были детально разработаны типовые концессионные договоры.

Необходимо подчеркнуть, что наличие типовых концессионных соглашений оправдано не только тем, что это в значительной степени облегчит работу по подготовке, заключению и выполнению будущих концессионных соглашений. Немаловажное значение имеет тот факт, что согласно мировой практике в сфере ГЧП соглашения такого рода являются самыми сложными из тех, что заключаются правительствами стран, в которых реализуются проекты на основе ГЧП (в том числе и концессионного характера).

Главная причина трудностей заключения концессионных соглашений состоит в недостаточной защищенности прав концессионера. Так, риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, стимулируют появление концессий в стране.

Таким образом, Правительству РФ, соответствующим министерствам и ведомствам предстоит еще многое сделать для того, чтобы выработать нормативно-правовую базу, которая позволит с наибольшим эффектом внедрить концессионный механизм ГЧП в экономику Российской Федерации.

Особенно актуальными могут стать концессии в сфере транспортной инфраструктуры. В подписанной в мае 2008 г. транспортной ФЦП предусмотрено, что большую часть средств на самую масштабную инфраструктурную программу дадут частные инвесторы. Частные инвестиции в транспортные проекты предполагается довести до 4 - 5% ВВП, а пропорции государственного и частного финансирования приблизить к 35:65.

При этом следует учитывать, что вряд ли все инфраструктурные проекты в России будут развиваться в форме концессий. Не проработан и порядок отбора проектов и выделения средств на концессионные соглашения из Инвестиционного фонда РФ. Более вероятно заключение концессий, ориентированных на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов - аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов.

Проблематично реальное появление частных железнодорожных и даже автомобильных магистралей. Вопрос упирается в позицию государства как основной стороны партнерства. Абсолютно не решены пока проблемы отведения земли. Кроме того, явно завышены ожидания государства, связанные с размером частного финансирования проектов. Мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства не может быть ниже 40 - 60%.

Весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации.

В 1920-е годы концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т.п.

В 1920-е годы прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в Москве) были весьма распространены и развиты. Практика концессий в СССР в указанный период свидетельствует о том, что в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил свое проявление в так называемом паушалировании (от немецкого слова "paushal" - взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов взимался один.

Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.

Как и в случае с концессией, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные модели раздела продукции, например сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения.

Совместные предприятия являются одной из наиболее распространенных форм партнерства государства и частного бизнеса. Так, в зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.

Существенная особенность совместных предприятий любого типа - постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнера в принятии решений здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к увеличению общих размеров капитала (и соответственно, основных фондов и числа рабочих мест).

В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Согласно мировой практике при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.

Отрасли применения государственно-частного партнерства

Важное значение имеет определение наиболее приоритетных отраслей для применения ГЧП для каждой страны и региона. Привлечение инвестиций сразу во все отрасли экономики в полном объеме практически невозможно, к тому же существуют те отрасли, которые необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме того, отрасли в странах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства страны, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, существенно различаются.

Актуальность ГЧП определяется и тем, что в настоящее время в России концессионные соглашения используются в основном в ЖКХ, при строительстве автодорог, железных дорог и портов. Однако ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях. На этапе становления концессионного законодательства, разработки новых методов взаимоотношений между государством и бизнесом в России важным моментом является определение всех приоритетных отраслей для развития партнерства.

Для создания детальной отраслевой картины, отражающей возможность применения ГЧП в экономике Российской Федерации, следует проанализировать зарубежный опыт ГЧП.

Анализ такого опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического развития, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.

Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. Так, по сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта).

Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран "Большой семерки" имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства.

В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Таким образом, существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.

Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1 -е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др.

Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915 проектов) - страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина), отрасли "Здравоохранение" и "Образование" находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется внимание в первую очередь, в них вкладываются средства.

В развивающихся странах (22 из 915 проектов) - Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, как и в предыдущей группе стран на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами.

В ряде восточноевропейских стран в конце 1990 - начале 2000-х годов в связи с подготовкой к вступлению в ЕС в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве стали активно использоваться методы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов реализуются на основе структурного содействия со стороны ЕС.

Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.

Пример эффективного проекта ГЧП - расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85% пассажиров международных авиарейсов пользовались именно варшавским аэропортом, что требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового оборота аэропорта почти вдвое. Без привлечения частного капитала и ноу-хау реализовать такой проект было бы невозможно.

По результатам открытого европейского конкурса в качестве частного партнера проекта выступила германская фирма "Хохтиф АГ", разработавшая специальную модель финансирования ГЧП для аэропортов стран Центральной и Восточной Европы. Был сформирован консорциум (генеральный подрядчик - "Хохтиф эйрпорт ГмБХ"), в который на правах партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО "Ситибанк". Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступало агентство "Польские аэропорты PPL".

Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро, до 80% его финансирования (по модели cash-flow) пришлось на частную сторону. Государственная польская авиакомпания LOT была включена в частное кредитное соглашение об обеспечении гарантий и в соглашение об использовании аэропорта. Успешное завершение работ способствовало тому, что в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

Нередкими являются примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства.

Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы (PFI). Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса.

Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку.

Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнеров признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне. Проект предполагал предварительную стадию приватизации - эмиссию акций, 29% которых были проданы на фондовой бирже (аналог "народных IPO"). Держателями остальных акций стали земля Гессен (32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО "Фрапорт" намеренно сохранило контроль публичных инвесторов. При этом АО является частным акционером других германских аэропортов, т.е. частная сторона партнерств в них представлена структурой с преимущественно государственным участием.

В настоящее время бюджетное финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых, напрямую - для крупных проектов (по реконструкции автобанов и аэропортов); во-вторых, опосредованно - через государственный фонд развития инфраструктуры.

Применение государственно-частного партнерства в России

В настоящее время Правительство РФ в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает:

• развитие производственной и транспортной инфраструктуры;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• здравоохранение и социальные услуги;
• финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;
• развитие инновационной инфраструктуры.

При этом в России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год, и причины не только в простых ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.

Тем не менее в России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко понимать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать лишь как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Необходимо разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса.

Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Предоставление государственной поддержки в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП, является целью создания Инвестиционного фонда РФ. В соответствии с Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:

• софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации;
• направление средств в уставные капиталы юридических лиц;
• предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;
• передача части рисков частному инвестору. Идея ГЧП позволяет грамотно разделять риски между участниками соглашения.

При реализации государственной поддержки частного сектора в условиях ГЧП следует учитывать проблему определения оптимальной доли участия инвестора в прибыли и в общем объеме инвестиций, вне зависимости от отрасли реализации проекта. Необходимо установить, что:

каждый участник проекта самостоятельно устанавливает для себя цели и определяет интересы, в соответствии с которыми он оценивает выгодность проекта (как правило, это прибыль, которую рассчитывает получить участник от вложения инвестиций);

разработчик проекта должен по возможности понимать цели и интересы участника и обосновывать выгоду его участия в проекте теми показателями, которые эти цели и интересы отражают лучше. При этом доля участия инвестора в капитальных затратах может составлять от 0 до 100%.

Формирование стимулов для инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. Инвесторам необходимы не временные льготы, а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. Если этого нет, то рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и "бегству" капитала из страны. В свою очередь, в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.

В целях привлечения инвесторов в инвестиционных проектах, реализуемых по схеме ГЧП, государство может применять стимулирующие инвестора меры (субсидии, субвенции, прямое возмещение инвестиционных затрат и др.) для обеспечения требуемой инвестору доходности. При этом важно учитывать, что государство, заключая договор с инвестором, руководствуется не только чисто предпринимательскими, "деловыми" мотивами, но и общественными интересами, общественно необходимыми целями, публичной полезностью, которые нередко требуют отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения государства.

Таким образом, в России запущен новый механизм привлечения инвестиций и начат диалог государства и бизнеса. Государство готово оказывать ГЧП финансовую помощь, а также принять на себя часть рисков. Сохраняется необходимость в том, чтобы выбор вариантов финансирования и реализации проектов со стороны государственного сектора осуществлялся на высокопрофессиональном уровне, поскольку российским ГЧП предстоит конкурировать с ГЧП, уже функционирующими на мировом рынке.

Юрьева Татьяна Владимировна
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой управления проектами и программами
Россия, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
[email protected]

Аннотация

Рассматривается механизм функционирования проектов государственно-частного партнерства в современной экономике. Проанализирована мировая практика реализации проектов на основе принципов государственно-частного партнерства. Определены основные тенденции развития проектов государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях.