APP en el mundo. Experiencia internacional en el desarrollo de alianzas público-privadas en países económicamente desarrollados

Historia del desarrollo de las asociaciones público-privadas en el mundo.

En la práctica mundial, la mayoría experiencia exitosa, amplia aplicación y alto nivel El desarrollo de formas de PPP se observa, por regla general, en países altamente desarrollados Europa occidental y América del Norte. En cuanto a los líderes económicos prometedores (China, India, Rusia, Brasil, etc.), todavía son notablemente inferiores a ellos tanto en el grado de desarrollo de las formas de APP como en la amplitud de su aplicación.
El interés por las asociaciones público-privadas surgió hace mucho tiempo: la primera construcción de un canal en régimen de concesión en Francia se remonta a 1552. Muchos países han utilizado activamente las APP en forma de concesión, especialmente para la construcción. ferrocarriles. La interacción activa entre las empresas y el Estado tuvo lugar en los años 30 del siglo XX, pero en tiempos de antes y de la guerra dicha interacción era más de naturaleza forzada, asociada con la superación de la crisis económica global, la organización de la economía de guerra y la restauración de la economía nacional después de la guerra.
Muchos países en desarrollo que adoptaron APP a mediados de la década de 1990 enfrentaron ineficiencia crónica, políticas de precios deficientes y corrupción en departamentos de infraestructura críticos. Esto significaba que los proveedores de servicios en estos sectores eran financieramente insolventes y no podían proporcionar servicios adecuados a sus consumidores, y mucho menos ampliar los servicios. Los gobiernos se vieron obligados a tomar medidas de recuperación financiera porque... ya no podía apoyar a empresas no rentables. La participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura era una forma de reducir la fuga de fondos públicos. Se esperaba que la participación del sector privado condujera a una prestación de servicios más eficiente. Por otra parte, las autoridades gubernamentales tenían la intención de tomar medidas para racionalizar los métodos de fijación de precios y mejorar el acceso de las empresas al capital privado.
Las expectativas llevaron a un auge de las APP en países en desarrollo en los 90 Entre 1990 y 2001, más de 130 países de ingresos bajos y medianos adoptaron programas para involucrar al sector privado en proyectos de infraestructura.
Al mismo tiempo, el sector privado participó en 2,5 mil proyectos de infraestructura, atrayendo un volumen de inversión de 750 mil millones de dólares estadounidenses. El auge alcanzó su punto máximo en 1997, cuando comenzó la crisis financiera del este de Asia. La crisis financiera, la catastrófica devaluación de la moneda y la posterior desaceleración económica han tenido un impacto negativo en muchos contratos de APP. Si antes de 1997 hubo un aumento constante de la inversión privada en proyectos de infraestructura, luego de las crisis financieras de 1997-1998 hubo una disminución.
Particularmente en Europa y Asia central En 2001 se produjo una fuerte caída de la inversión privada en infraestructura, hasta 6.500 millones de dólares, 3,5 veces menos que el nivel año anterior y 2,5 veces el nivel de 1997.
Entre 2003 y 2005, se observó en la mayoría de los países desarrollados un aumento de la inversión del sector privado en proyectos de infraestructura basados ​​en el principio de APP:
Cuadro 1. Dinámica de desarrollo del mercado de proyectos APP en algunos países del mundo. (millones de dólares)

En el Reino Unido hay un total de 725 proyectos PFI valorados en más de £100 millones desde 1987, con un valor de capital total de £47,5 mil millones (aproximadamente 500 de ellos estaban en marcha a mediados de 2006).
Actualmente, en la mayoría de los países del mundo, el desarrollo económico se caracteriza por la consolidación de los esfuerzos del Estado y del sector privado para encontrar nuevas formas y métodos de creación, gestión y regulación de infraestructura. Los proyectos de APP son un mecanismo real de interacción entre el sector público y el capital privado en el campo de la creación, modernización, mantenimiento y operación de instalaciones de infraestructura. Por regla general, varios países inician su programa de desarrollo de asociaciones público-privadas con proyectos de concesión en el sector vial (autopistas de peaje, puentes, túneles).
La naturaleza "autofinanciada" de tales proyectos (al menos desde la perspectiva del presupuesto gubernamental) los hace muy atractivos. Sin embargo, en la práctica mundial, los mecanismos de APP se utilizan en muchas otras áreas (Tabla 2).
Tabla 2. Áreas de aplicación de los mecanismos de APP en varios paises paz.

Generalización de la experiencia mundial en el proceso de formación. nuevo rol El estado en el marco de las APP nos permite desarrollar propuestas específicas para la implementación de APP en la República de Kazajstán, que ya tiene cierta experiencia en la concesión de concesiones en el campo de la infraestructura a empresas privadas extranjeras.

La experiencia extranjera en la implementación de proyectos que utilizan mecanismos de APP funciona desde hace mucho tiempo y se mejora constantemente. En una economía de mercado moderna en su forma madura, los mecanismos de APP son una matriz en la que las instituciones gubernamentales (verticalmente) y las estructuras empresariales privadas (horizontalmente) integran sus recursos disponibles para lograr un efecto sinérgico (que se refuerza mutuamente), en lugar de una simple adición de capacidades. . En este sentido, el interés por las APP está aumentando constantemente. Posibilidad de atraer capital privado a la solución. problemas estatales en el ámbito social, es indudablemente atractivo, especialmente en condiciones de fenómenos de crisis casi permanentes y presupuestos ajustados. La viabilidad de utilizar mecanismos de APP es ampliamente reconocida por los gobiernos de diferentes países, y en algunos de ellos incluso se refleja en los presupuestos, se basa en legislación desarrollada y ocupa un lugar importante en los programas de desarrollo económico. Se está ampliando el número de países en los que intensificar la interacción entre el Estado y las empresas privadas se está convirtiendo en una prioridad.

El ritmo de desarrollo y la madurez de los mecanismos de APP varían de un país a otro dependiendo de la legislación, política económica estados, tradiciones de gestión económica. En Europa, los líderes son el Reino Unido, Francia y Alemania; en España, el PPP también se utiliza de forma bastante activa. Por ejemplo, en 2010, de todos los acuerdos de APP celebrados en Europa, el Reino Unido representó el 39%, Francia el 17%, Alemania el 13% y España el 12%. Para todos los demás países europeos: 20%.

La experiencia mundial muestra que en el proceso de desarrollo, la práctica de utilizar APP en países individuales pasa por tres etapas.

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  Desarrollo de estándares y legislación en el campo de las APP.
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  Creación agencia gubernamental sobre la implementación de APP
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  Desarrollo de la estructura de los acuerdos APP (toma de decisiones, acuerdos estándar)
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  Creación de un sistema de interacción entre el Estado y la empresa privada.
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  Construyendo un mercado abierto para los participantes de las APP
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  Utilizando la experiencia de otros países, se está estableciendo un trabajo de información y análisis.

En la segunda etapa, a medida que se acumula experiencia laboral práctica y se implementan con éxito una serie de proyectos,

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  Creación de departamentos de APP en los ministerios responsables de la implementación de las APP.
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  Desarrollo de nuevos modelos y formas de interacción.
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  Ampliar el ámbito de aplicación de los mecanismos de APP
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  Involucrar nuevas fuentes de financiación, creando incentivos para su conexión.
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  Uso de APP para desarrollar el sector de servicios
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  Crecimiento cuantitativo de proyectos APP

La tercera etapa se caracteriza por

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  Mejora adicional de los modelos de APP
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  Mejora del sistema de evaluación de riesgos
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  Aumentar ciclo vital Proyectos APP
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  Atraer inversores institucionales (pensiones y fondos mutuos) para participar en APP
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  Mejora del sistema participación estatal en APP
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  Mejora del sistema de formación para trabajar en el sistema APP

A pesar de la historia bastante larga de las APP, muchos estados todavía se encuentran en la primera etapa de desarrollo de las APP. Estos países todavía están ocupados desarrollando normas y marco legislativo para el PP. Además, se caracterizan por una tendencia a acelerar la implementación de APP sin una comprensión profunda de cómo implementarlas en las condiciones específicas de sus países. En este camino, se exponen a sí mismos y a sus socios al riesgo de repetir errores que ya se cometieron en las primeras etapas del desarrollo de las APP en países que han logrado algunos avances en esta dirección. Para evitar tales errores, los países que se encuentran en las primeras etapas de implementación de APP deberían grado más alto Es recomendable aprovechar la experiencia acumulada por los países que ya han recorrido este camino. Por ejemplo, el Reino Unido tiene experiencia en la construcción de escuelas, hospitales e infraestructura militar; Australia e Irlanda en el ámbito de la construcción de carreteras, Países Bajos en el ámbito de la construcción de viviendas municipales.

Actualmente, sólo el Reino Unido y Australia se encuentran en la tercera etapa de desarrollo y aplicación de APP. Irlanda se acerca a esta etapa. En la segunda etapa, la mayoría de los países europeos desarrollados (Francia, España, Italia, Grecia, Alemania), así como Estados Unidos, Canadá, Japón y Nueva Zelanda. En la primera etapa inicial de desarrollo del mercado de APP, los países de Europa del Este están América Latina, así como los países de la CEI, incluida Rusia.

Mientras tanto, los países que ni siquiera tienen experiencia en el uso de APP, si es necesario, utilizan sus capacidades con una eficiencia bastante alta, lo que permite resolver problemas complejos y de gran escala. Un ejemplo claro La situación de los nuevos miembros de la UE: los países de Europa Central y los países bálticos (República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia - países de la UE8) puede servir de ejemplo. Tras su incorporación a la UE, estos países tuvieron que resolver un problema difícil: reducir el desequilibrio existente en calidad y disponibilidad. servicios publicos y al mismo tiempo garantizar la estabilidad financiera, principalmente en términos de disciplina presupuestaria. Al comienzo de su transición a una economía de mercado, ellos, como otros países, de esta región, heredaron extensas redes de infraestructura que estaban en muy malas condiciones y afectaron negativamente a sus economías. La solución a este problema se abordó desde el punto de vista de la posibilidad de utilizar PPP. 1

Según estimaciones del Instituto de Berlín, investigación económica DIW, el valor total de la inversión (pública y privada) en estos países desde principios de los años 1990 hasta 2005 ascendió a 100 mil millones de euros. Al mismo tiempo, las necesidades totales de inversión de los países de la UE8, incluidos Bulgaria y Rumania, ascendieron a unos 500 mil millones de euros. Esta cantidad correspondió aproximadamente al 5% del PIB anual de los países de la UE8 en 2003, incluidos Bulgaria y Rumania. Además, se suponía que las inversiones se llevarían a cabo durante más de 15 años.
Las áreas en las que se utilizan los mecanismos de APP se caracterizan por una gran diversidad.

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  Tradicionalmente, los sectores del transporte y la infraestructura de transporte ocupan el primer lugar. Esta área involucra la construcción y operación de oleoductos, ferrocarriles y carreteras, en últimamente Se están desarrollando sistemas de seguimiento y control del tráfico.
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  Vivienda y servicios comunales: servicios a la población, renovación y operación de redes de servicios públicos, suministro de agua, eliminación de residuos.
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  Ecología: creación, mantenimiento y operación de parques urbanos y rurales con derecho a explotar los recursos naturales y el turismo ecológico.
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  Construcción y mantenimiento de inmuebles para diversos fines.
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  Mantener el orden público
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  Telecomunicaciones
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  Sector financiero

1.1. Aspecto industrial del uso de mecanismos de APP

La industria prioritaria que se selecciona para atraer inversiones a través de APP depende del nivel socioeconómico de desarrollo del país y de la política estatal implementada. En todo el mundo, las APP se utilizan principalmente en la implementación de proyectos de infraestructura en el sector del transporte. Cuanto mayor sea el nivel de productividad laboral, el nivel de consumo del PIB per cápita, el nivel protección social, calidad de la atención médica y la educación, esperanza de vida promedio, más a menudo se utiliza la PPP en industrias como la atención médica y la educación. En los países en desarrollo, la atención sanitaria y la educación están muy por detrás de las industrias relacionadas con la construcción y reconstrucción de carreteras. Los proyectos en otros sectores, no menos importantes, pero de menor prioridad (vivienda y servicios comunales, defensa, instituciones penitenciarias, entretenimiento, turismo, transporte ferroviario y por tuberías, etc.) en la mayoría de los países ocupan del 30 al 45% de la estructura de las APP.

Los analistas han notado una relación directa entre el nivel de desarrollo económico del país y las industrias en las que se atrae el capital privado. Alto nivel socioeconómico de desarrollo de varios países, funcionamiento eficiente del sector. economía real, la solución en general a los problemas básicos de apoyo material les permite prestar más atención al ámbito social. Así, los países del G7 y otros que han alcanzado un nivel similar de desarrollo consideran los sectores de salud y educación como áreas prioritarias.

En los países en desarrollo y los países con economías en transición, estas áreas aún no se encuentran entre las principales prioridades. Como regla general, en estos países el principal flujos financieros se envían a infraestructuras de producción y transporte: construcción de carreteras, puertos, ferrocarriles, aeropuertos. Por ejemplo, en países con economías en transición (países de Europa central y oriental, países bálticos), los sectores de “atención médica” y “educación” en el sistema de APP ocupan posiciones después de las instalaciones de infraestructura: carreteras, puentes, metro ligero, aeropuertos.

Así, en los últimos tiempos se ha producido un cambio gradual hacia la educación y la atención sanitaria. A finales de la primera década del siglo actual, el sector de la educación reemplazó al transporte en el segundo lugar en términos de número de contratos celebrados. En el sector educativo se celebran aproximadamente el 35% de todos los contratos de APP. El tercer y cuarto lugar lo ocuparon la sanidad y los servicios públicos. Con la participación de capital privado, la construcción y renovación de hospitales, escuelas y otros instituciones educativas. Es de destacar que en caso de invertir en estas áreas negocio privado recibe el derecho a desarrollar el desarrollo de territorios adyacentes. En el Reino Unido, donde el sistema de APP está bien desarrollado, la educación ocupa el primer lugar, seguida por las instalaciones sanitarias y de defensa. En Finlandia, las concesiones de carreteras siguen a la cabeza, pero detrás de ellas están los problemas de las escuelas y la educación superior; en Irlanda, la distribución es similar: el foco principal está en el transporte y la educación; En varios países, por ejemplo los Países Bajos y Sudáfrica, otras áreas lideran las APP, pero muchos problemas relacionados con la educación y la salud se resuelven con la participación de empresas privadas.

Si analizamos el uso de proyectos de APP por país, considerándolos de acuerdo con la clasificación de la ONU, dependiendo del nivel de desarrollo socioeconómico del país, las imágenes cambiarán de un país a otro. Así, un análisis de 915 proyectos de APP seleccionados al azar en países con diferentes niveles El desarrollo económico mostró que la atención sanitaria ocupa el primer lugar sólo en los países del G7 (184 de 615 proyectos, o 29,92%), la educación ocupa el segundo lugar (138 proyectos) y las carreteras ocupan el tercer lugar (92 proyectos). Un estudio de APP en países individuales demostró que cada país tiene sus propias prioridades: en EE. UU., carreteras (32 de 36 proyectos), en el Reino Unido, atención médica (123 de 352 proyectos) y educación (113 de 352 proyectos). , en Alemania, educación (24 de 352 proyectos), en Italia, Canadá y Francia, asistencia sanitaria. 2

Los datos de Estados Unidos violan la relación según la cual los proyectos de APP, dependiendo del nivel de desarrollo económico, pasan del ámbito de la producción material al de la educación, la atención sanitaria y los servicios. En Estados Unidos, la construcción de carreteras ocupa firmemente el primer lugar, aunque el país es uno de los líderes económicos del mundo. La explicación se puede encontrar en los detalles del lugar que ocupa el automóvil en la vida y la economía de los Estados Unidos ( transporte por carretera un componente integral de la vida estadounidense, y una parte importante de los suministros industriales también lo proporcionan los automóviles), así como el territorio del país y la necesidad de construir y mantener comunicaciones de transporte.

Por otra parte, cabe destacar la redistribución de prioridades sectoriales en los proyectos de APP europeos en los últimos años. Según los resultados de 2010, el líder en número de acuerdos de APP en la UE es el sector de la educación (34%), muy por delante del tradicional sector de APP del transporte (21%). La sanidad también ocupa una posición importante en el volumen total de transacciones de APP (17%). También es importante que en términos de volumen de transacciones en 2010, los segmentos “no relacionados con el transporte” en su conjunto ocuparon por primera vez más de la mitad del valor total de los proyectos de APP. Y la participación combinada de educación y atención médica aumentó al 35% en valor y al 51% en número de transacciones.

La práctica de desarrollar infraestructura social basada en el modelo de APP ha sido probada en muchos países. Los países desarrollados comenzaron a involucrar al sector privado en la construcción y gestión de hospitales, escuelas e incluso prisiones después de la construcción y modernización de industrias básicas: transporte, energía y otras. Así, en Alemania las APP se utilizan activamente en la construcción de instalaciones en el campo de la educación, en Australia se ha desarrollado la práctica de que empresas privadas participen en la reconstrucción, construcción de hospitales, hospitales y también en la gestión de estas instituciones; . Al aplicar el diagrama del circuito general en diferentes paises Hay características específicas que permiten integrar de manera más efectiva los mecanismos de APP en la economía. Por ejemplo, en Alemania, las instituciones médicas se privatizan por relativamente poco dinero a cambio de inversiones y obligaciones contractuales con el gobierno. En Suecia está permitido alquilar hospitales, laboratorios y servicios de ambulancia.

El concepto de APP está más extendido en países con países desarrollados. economía de mercado y con tradiciones establecidas de interacción entre el Estado y el sector privado. Sin embargo, a pesar de la similitud de muchas posiciones, existen ciertas diferencias en la organización de las APP en diferentes países. Así, en el mundo anglosajón, a la hora de elegir un socio privado se convocan tres concursos distintos: de diseño, de construcción y de gestión. En Francia, por el contrario, existe una competencia única para todos los tipos de trabajos o servicios. La práctica de utilizar PPP en una serie de países de Europa occidental muestra que este mecanismo se utiliza cuando el Estado y las empresas tienen intereses complementarios, pero no pueden actuar de forma independiente e independiente entre sí.

En los últimos años, han surgido proyectos de asociación en algunos países en áreas que antes se consideraban prerrogativa exclusiva del Estado. Por ejemplo, en EE.UU., Alemania y el Reino Unido se están introduciendo esquemas de APP para combinar las ventajas de la planificación gubernamental y el interés privado en la implementación de proyectos nacionales en el campo de la exploración espacial. Por ejemplo, la Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial (NGA) de EE.UU. concedió dos contratos NextView a DigitalGlobe (septiembre de 2003) y GeoEye (septiembre de 2004), respectivamente, por 530 y 500 millones de dólares para aumentar la calidad de la resolución de las imágenes procedentes del espacio. De acuerdo con los contratos, estas empresas se desarrollaron en 2006-2007. lanzó los satélites de doble uso WorldView y OrbView-5 con equipos para obtener imágenes de la Tierra con una resolución espacial de 0,45 m. El interés por el mecanismo PPP creció en los países europeos en la década de 1990. contribuyó en gran medida, por un lado, a la aceleración crecimiento económico, por otro lado, el fortalecimiento de los procesos de integración entre los países europeos y la formación de la Unión Europea (UE). Ambos requirieron un desarrollo acelerado de la infraestructura: tanto la creación de redes de infraestructura nuevas como la modernización de las antiguas. Todo esto, a su vez, requirió enormes costos financieros. 3
1.2. Evolución de formas y áreas de aplicación de las APP

El desarrollo de APP está en marcha a diferentes ritmos dependiendo de las condiciones específicas de cada país: si en el Reino Unido, Francia, Alemania y España este mercado ya está suficientemente formado, otros países apenas han comenzado a desarrollar programas de este tipo. Al mismo tiempo, muchos países de la UE no tienen experiencia significativa en la aplicación de APP, y algunos ni siquiera la tienen. Si hablamos de la dinámica del desarrollo de proyectos de APP en la UE, el volumen de tales acuerdos creció de manera constante hasta 2007. Sin embargo, la crisis global que siguió redujo significativamente la actividad de interacción entre el sector privado y las agencias gubernamentales. Sin embargo, los resultados de 2010 ya demostraron claramente la disposición de las APP europeas a restaurar los volúmenes anteriores a la crisis en el corto plazo hasta que máximo rendimiento 2007 - 29,6 mil millones de euros, y en el futuro - y superarlos.

En cuanto al número de acuerdos de APP, el líder indiscutible es el Reino Unido, cuya economía a finales de 2010 representaba 44 transacciones de los 112 proyectos de APP en el conjunto de la UE. De 1990 a 2009, la participación del Reino Unido en el número paneuropeo de proyectos de APP fue del 67,1% y, en términos de su valor, del 52,5%. Próximos resultados En cuanto al número y valor de los acuerdos APP en el volumen total de la UE durante el mismo período, España obtuvo el 10,1% y el 11,4%, respectivamente. Francia ocupa la tercera posición: 5,4% y 5,3%. Si hablamos de los indicadores de 2010, en Francia se implementaron 19 proyectos en el marco de APP.

En términos de volumen y número de contratos firmados, el mercado del Reino Unido supera a todos los demás mercados europeos: durante 2001-2008. En el Reino Unido, se firmaron 536 proyectos por valor de £60 mil millones, excluyendo los muy grandes contratos del Eurotúnel y del Metro de Londres, en comparación con 215 proyectos por valor de £37 mil millones en el resto de Europa.

Un ejemplo de propiedades negativas ocurrió en la República Checa y estuvo asociado con un gran proyecto de infraestructura. Para implementarlo se tomó como modelo el modelo británico de la “Iniciativa Financiera Privada”. Sin embargo, la falta de experiencia y la preparación insuficiente de la parte estatal no permitieron que el proyecto se implementara con un resultado satisfactorio. Un socio privado propuso, a primera vista, un plan aceptable para la construcción de un tramo de la autopista D 47 con una longitud de 80 km. Sin embargo, la empresa estatal no pudo evaluar todos los riesgos, sobre todo porque el socio privado resultó no ser del todo rico ni competente. Como resultado, todos los riesgos fueron transferidos al Estado, el proyecto se redujo y se tuvo que pagar una gran multa al posible socio privado.

El uso de APP también se refleja en una tendencia como el papel cada vez mayor de la ciencia y la innovación en el desarrollo. Además, el desarrollo de la ciencia y el proceso de innovación, que actualmente se encuentra entre las prioridades para el desarrollo de nuestra economía, está estrechamente relacionado con el ámbito de la educación. La experiencia de países extranjeros muestra que uno de los mecanismos eficaces para mejorar el desarrollo innovador es el uso de mecanismos de APP. En este ámbito, existe una variedad de métodos y formas de organizar los procesos de innovación y una variedad de actividades de apoyo indirecto. Hoy en día, los mecanismos de APP se están convirtiendo en la dirección más importante para mejorar la actividad de innovación y, por lo tanto, son relevantes para Rusia.

EN condiciones modernas De particular relevancia son las cuestiones relacionadas con el uso de APP en el campo de la innovación, cuando, debido al alto riesgo asociado con la mayor complejidad de lograr el resultado requerido, el apoyo es especialmente deseable. agencias gubernamentales en diversas etapas de creación y desarrollo de mercado de innovaciones. Actualmente, el papel relativo de las asociaciones público-privadas en la política de innovación es diferente en los distintos países, pero existe una tendencia a ampliar el uso de mecanismos de APP y la influencia de tales formas de interacción entre el Estado y las empresas en la actividad de innovación. Los principales países extranjeros reconocen la importancia excepcional de las asociaciones de APP como herramienta eficaz para implementar la política de innovación. Los programas de APP que estimulan estrechos contactos entre los sectores científico, educativo e industrial de la economía son típicos de todos los países desarrollados. Los mercados de mayor éxito para los proyectos son el Reino Unido, Estados Unidos, Irlanda, Israel, Francia, Japón, Italia y Alemania. La base del mecanismo de APP en el ámbito de la innovación es la organización de actividades conjuntas de organizaciones científicas estatales, estados instituciones educativas, negocios privados y financieros.

Las formas y mecanismos de las APP, con diferencias detalladas en los distintos países, tienen características comunes fundamentales, que se reflejan en la declaración general de la tarea y los objetivos de la aplicación de las APP: el papel del Estado es promover la producción de conocimientos fundamentales. y tecnologías de carácter estratégico, así como en la creación de infraestructura y clima favorable para las actividades innovadoras de las empresas privadas, y el papel del sector privado en la creación de tecnologías basadas en su propia investigación y desarrollo y el desarrollo de mercado de los resultados obtenidos. como resultado de investigaciones científicas (tecnologías y materiales).

El Estado financia principalmente la investigación fundamental realizada por universidades, laboratorios e institutos y proporciona apoyo selectivo a las invenciones y desarrollos del sector privado. Al mismo tiempo, la tendencia mundial es reducir la proporción de fondos presupuestarios asignados a la ciencia y estabilizar o reducir el volumen de los pedidos gubernamentales. Una proporción cada vez más importante se asigna al sector privado. En el Reino Unido, de 1975 a 1995, la participación del gobierno en la financiación de I+D cayó del 54% al 34%, mientras que la participación privada aumentó del 38% al 48%. Compartir fondos presupuestarios continúa disminuyendo hasta el día de hoy, aunque a un ritmo más lento. En Estados Unidos, el proceso de nacionalización de la ciencia se desaceleró allá por los años 70, lo que se observó en el volumen de financiación para todas las etapas del ciclo científico.

Sin embargo, los modelos occidentales tienden a asumir el predominio de la financiación gubernamental en una etapa temprana. proyecto innovador, cuando se requiere “dinero inicial” y garantías confiables para iniciar una investigación o introducir un producto innovador. En Alemania, Francia y Holanda, la participación estatal en las inversiones totales en la creación de infraestructura innovadora es del 75%, en Gran Bretaña, del 60%. En fases posteriores de funcionamiento y funcionamiento de la instalación, la situación cambia hacia el sector privado.

Es de destacar que la asignación de fondos presupuestarios para estimular la investigación científica y el desarrollo tecnológico tiene diferencias notables entre países. En los países de la UE prevalece un enfoque diversificado para la distribución de recursos entre empresas privadas; en los Estados Unidos, los fondos asignados por el Estado a la I+D del sector privado se concentran en un pequeño número de empresas. Así, sólo el 0,5% de las empresas estadounidenses reciben el 84% de la financiación gubernamental para investigación y desarrollo.

Es característico que el predominio de los fondos públicos en la investigación científica se observe en países con economías relativamente menos desarrolladas y eficientes. Centrándose también en asignaciones gubernamentales inherente a los países del llamado Bloque del Este. En estos países, la proporción de financiación gubernamental en I+D representa más del 50%: Portugal, Grecia, Polonia, Hungría, Rumania y Bulgaria. Sin embargo, en estos países se está produciendo una deriva gradual hacia un modelo dominado por el sector privado. La práctica mundial convence de que el capital privado (y en las primeras etapas aprovechando las oportunidades) finanzas públicas) proporciona una mayor dinámica en la investigación científica, acelera el proceso de implementación y también aumenta la capacidad de la economía para percibir innovaciones de origen extranjero.

Las formas más comunes utilizadas para involucrar capital privado en la investigación científica y el desarrollo económico innovador son las concesiones, contratos, arrendamientos, acuerdos de producción compartida, empresas conjuntas y algunas otras.

Al mismo tiempo, el Estado controla eficazmente esta área de importancia estratégica. Las actividades regulatorias del Estado y el ámbito de la innovación se llevan a cabo en las siguientes áreas: desarrollar una estrategia de interacción entre el Estado y las empresas, formar un ámbito institucional para el desarrollo e implementación de proyectos de asociación, organizar la gestión de asociaciones, desarrollar y mejorar métodos. y mecanismos que permitan poner en práctica la interacción de recursos públicos y privados.

Airapetyan M.S., Asesor del Departamento de Investigación Analítica de la Dirección Jurídica de la Duma Estatal de la Federación de Rusia, Doctor ciencias económicas.

Introducción

El Departamento Analítico del Aparato de la Duma Estatal examinó la experiencia extranjera en el uso de asociaciones público-privadas y toma nota de lo siguiente.

El término “asociación público-privada” es una traducción del concepto mundial de asociación público-privada. EN países extranjeros, como en Rusia, el término “asociación público-privada” se utiliza a veces para enfatizar el papel prioritario del sector privado. Teniendo en cuenta el contenido del concepto de "asociación público-privada" y las realidades rusas modernas, en Rusia es aconsejable utilizar el término "asociación público-privada", que define claramente el papel de liderazgo del Estado.

Interés en el componente de inversión de la cooperación. poder estatal y las empresas privadas surgieron hace bastante tiempo: la primera construcción de un canal en régimen de concesión en Francia se remonta a 1552. Las asociaciones público-privadas en forma de concesión fueron utilizadas activamente por muchos países, incluida Rusia, a principios del siglo XIX. Siglos XIX y XX, especialmente para la construcción de ferrocarriles.

La última ronda de interés en las APP surgió en los años 90 del siglo XX. en el Reino Unido, cuando comenzó a desarrollarse la forma británica de APP: la "iniciativa de financiación privada" (PFI), cuya esencia era atraer inversión privada para la construcción de grandes instalaciones públicas, es decir, cuando en realidad la empresa privada llevó a cabo la construcción por sí misma instalación gubernamental por nuestra cuenta.

La compensación de los gastos del inversor privado se realiza posteriormente con cargo a los ingresos de explotación o con pagos del presupuesto. En muchos casos de iniciativa financiera privada, el inversor participa en el funcionamiento posterior de la instalación y en la organización de sus actividades, hasta la contratación de personal. Los objetos de la iniciativa financiera privada pueden ser infraestructuras (incluidas carreteras y ferrocarriles), escuelas, hospitales e incluso prisiones.

En el Reino Unido, el coste de los proyectos de iniciativa de financiación privada, que es la principal forma de APP allí, ha sido de £24 mil millones en los últimos 10 años, y durante los próximos tres años está previsto implementar proyectos en cantidad total£12 mil millones. Cada año se celebran hasta 80 nuevos acuerdos. Según el gobierno británico, estos proyectos suponen un ahorro del 17% en el presupuesto del país.

La necesidad de APP surge principalmente en aquellas áreas de las que el Estado es tradicionalmente responsable: instalaciones uso publico(transporte, servicios públicos, infraestructura social, bienes culturales, monumentos históricos y arquitectónicos, etc.), los llamados servicios públicos: reparación, reconstrucción y mantenimiento de instalaciones públicas, limpieza de territorios, vivienda y servicios comunales, educación, atención médica.

El Estado, por regla general, no puede abandonar por completo su presencia en estas zonas y se ve obligado a mantener el control sobre determinada propiedad (sigue siendo propietario) o sobre un determinado tipo de actividad. En cualquier caso, esto significa financiación con cargo a los presupuestos correspondientes.

Las APP, por su naturaleza económica, son el resultado del desarrollo de mecanismos tradicionales para la interacción de las relaciones económicas entre el gobierno y el sector privado con fines de desarrollo, planificación, financiación, construcción y operación de instalaciones de infraestructura. Por lo tanto, la asociación entre el Estado y el sector privado debe caracterizarse como una interacción a largo plazo para atraer fuentes adicionales de financiamiento.

Sin embargo, las APP no cancelarán la privatización. Por supuesto, hay áreas donde las empresas privadas pueden operar sin participación gubernamental. Sin embargo, existen áreas tradicionales de responsabilidad estatal: defensa, esfera social, infraestructura. Desde una perspectiva puramente de mercado, no son atractivos y podrían desaparecer si sus activos pasan a manos privadas. Además, el Estado no puede transferirlos completamente a la propiedad.

Por tanto, en la práctica, es completamente lógico que surja la llamada semiprivatización, con la que a menudo se identifican las APP. Esto da motivos para considerar las APP como una forma intermedia entre la propiedad estatal y privada, así como una alternativa de gestión única a la privatización.

El objetivo principal de la asociación público-privada (APP) es el desarrollo de infraestructura en interés de la sociedad combinando los recursos y la experiencia de cada parte, la implementación de proyectos socialmente significativos con los menores costos y riesgos, sujeto a la provisión de alta -servicios de calidad a entidades económicas.

PPP es un sistema cualitativamente nuevo y manera efectiva atraer inversiones, ya que las asociaciones de este tipo no solo pueden contribuir al crecimiento económico, sino también desarrollar infraestructura socialmente importante.

Las características básicas del PPP son las siguientes:

• las partes del PPP son el Estado y la empresa privada;
• la interacción de las partes en una APP se fija sobre una base legal oficial (acuerdos, contratos, contratos, etc.);
• la interacción de estas partes es verdaderamente de naturaleza igualitaria y de asociación (es decir, obligatorio debe observarse la paridad y el equilibrio de intereses mutuos);
• El PPP tiene una orientación social pública claramente expresada (su principal objetivo es satisfacer los intereses estatales);
• en el proceso de implementación de proyectos sobre la base de APP, los activos (recursos y contribuciones) de las partes se consolidan y combinan;
• Los riesgos y costos financieros, así como los resultados obtenidos en la APP, se distribuyen entre las partes en proporciones de acuerdo con los acuerdos mutuos registrados en los acuerdos, contratos, contratos, etc.

Modelos, principios y mecanismos para implementar alianzas público-privadas

Dependiendo de la naturaleza de las tareas específicas resueltas en el marco de las APP, todo el conjunto de formas de asociación existentes y emergentes se divide en tipos separados (modelos). Según los objetivos de las APP, los modelos organizativos, de financiación y de cooperación difieren. En muchos casos, las asociaciones utilizan formas basadas en las ventajas de los diferentes modelos y su combinación.

Los modelos organizativos no implican una intrusión significativa en las relaciones de propiedad; esto, por regla general, no sucede, la cooperación entre socios públicos y privados se lleva a cabo mediante la participación de terceras organizaciones, la asignación de funciones individuales y obligaciones contractuales, y el uso. de oportunidades para transferir objetos a gestión externa. El modelo organizativo incluye el tipo de APP más común actualmente: las concesiones.

Los modelos de financiación incluyen leasing comercial, arrendamientos, todo tipo de leasing, prefinanciación y financiación integrada de proyectos.

Los modelos de APP desde el punto de vista de los métodos aplicados para su desarrollo e implementación pueden considerarse como un desarrollo de los métodos y procedimientos clásicos de financiación de proyectos. Sin embargo, algunas características de la interacción entre estructuras públicas y privadas requieren una serie de requisitos adicionales para los proyectos relevantes.

Las características comunes de los modelos de financiación de proyectos y APP son:

• la presencia de un proyecto, cuyo propósito, estructura e implementación son únicos;
• creación de una empresa de proyecto independiente, que, por regla general, tiene recursos autónomos y es la base institucional para la implementación del proyecto;
• pago de intereses y reembolso del monto principal de la deuda a expensas de proyectos futuros generados por el proyecto flujos de efectivo. Esto significa que los proyectos intensivos en capital requieren el desarrollo de un concepto de financiación especial centrado en un plazo suficientemente largo;
• análisis de la sensibilidad de los flujos de efectivo futuros a factores y riesgos importantes, así como identificación de factores críticos de éxito;
• identificación de áreas de riesgo, su evaluación y distribución entre socios/participantes del proyecto;
• elaborar un acuerdo que asegure la buena implementación del proyecto como objetivo principal de todos sus participantes;
• formación de una sociedad de proyecto, que brinda a la matriz la oportunidad de utilizar obligaciones fuera de balance que median en otro tipo de actividades;
• definición clara de los límites de responsabilidad y obligaciones de los socios. En la práctica, los proyectos pueden financiarse mediante préstamos con derecho de recurso total o de recurso limitado sobre todos los activos del prestatario. En este caso, el acuerdo brinda al prestamista la oportunidad de recibir fondos proporcionados en forma de préstamo de inversores (accionistas), en su totalidad o en una medida limitada, a expensas de todos los activos del prestatario. Con la financiación sin recurso esta posibilidad se elimina. En la financiación de proyectos, lo más frecuente es que se concedan préstamos con derechos de recurso limitados.

Los modelos de cooperación representan todo tipo de formas y métodos de combinar los esfuerzos de una serie de socios responsables de etapas individuales del proceso general de creación de nuevo valor de uso como bien público. A menudo, esta cooperación requiere la organización de estructuras complejas, incluidas las holdings, para la construcción de instalaciones y su funcionamiento, especialmente en el ámbito de la infraestructura industrial y social.

El principio básico del concepto de APP es que el Estado determina qué servicios e infraestructura necesita, y los inversores privados presentan propuestas que mejor satisfagan los requisitos del Estado.

El concepto de APP suele implementarse en el siguiente orden:

• desarrollo de un proyecto en el que el sector privado planifique, construya y administre parcialmente el objeto de inversión de acuerdo con asignaciones gubernamentales;
• financiación de inversiones por parte del Estado, incluso en forma de tasas por el uso de infraestructura;
• celebración de un acuerdo a largo plazo, cuyo contenido y estructura se caracterizan por una gran diversidad. Los métodos y condiciones de pago, su dependencia de la calidad de los servicios y ciertos eventos económicos, la distribución de los costos actuales se pueden definir en los contratos de manera diferente, reflejando varios propósitos y los resultados de las negociaciones entre socios;
• transferencia del objeto de inversión a propiedad privada o estatal al vencimiento del contrato.

Una parte importante de las transacciones de APP es la distribución de tareas, oportunidades y riesgos entre los participantes del proyecto. En este caso, por regla general, se observa. siguiente condición: la solución a un problema concreto se asigna al socio que pueda hacerlo con mayor eficacia. La distribución de tareas y responsabilidades entre el Estado y el sector privado depende del alcance del proyecto. Cuanto más importante es un servicio público (bien público), menores son los riesgos de mercado asociados con su prestación y mayor es la necesidad de regulación gubernamental.

La experiencia global en la implementación de proyectos de infraestructura muestra que el Estado a menudo asume el riesgo de mercado dentro de ciertas condiciones básicas. Las funciones del Estado dependen de la distribución de riesgos y oportunidades. Si el inversor privado asume la mayor parte de los riesgos del proyecto, entonces el gobierno tiene un derecho limitado a intervenir en el proyecto o lo controla en su mayor parte.

El estado se beneficia del aumento de los ingresos presupuestarios asociados con el proyecto, así como de los efectos indirectos: revitalización de las condiciones del mercado y mayor atractivo de inversión de las regiones. La estructuración óptima de las APP dentro de proyectos individuales crea oportunidades para obtener beneficios asociados con factores como:

• implementación más rápida de los proyectos de infraestructura más importantes;
• aceleración del desarrollo regional;
• aumento de la eficiencia económica nacional (que a menudo no se tiene en cuenta en el análisis económico);
• mejorar los mecanismos y modelos de prestación de servicios;
• aliviar la carga de la administración pública;
• reducción de los costos de inversión (los ahorros pueden alcanzar el 30% de los costos de inversión);
• optimizar la estructura de financiación mediante el uso de apoyo nacional y (o) internacional y ampliar el acceso a nuevas fuentes de financiación.

En los últimos años, las áreas de aplicación de diversas formas de APP se han ido ampliando y se han desarrollado las propias formas de asociación. Por lo tanto, si los acuerdos de concesión se utilizaron inicialmente de manera estándar en la construcción de carreteras, estacionamientos y suministro de suministro centralizado de calor, ahora se han generalizado en áreas como la defensa nacional, la educación, la televisión por cable y algunos tipos de transporte urbano. En varios países, las empresas privadas diseñan, construyen y gestionan hospitales, escuelas y otras instalaciones públicas.

Al implementar proyectos de APP, se utilizan diversos mecanismos de cooperación entre el Estado y las empresas privadas. Se diferencian según el volumen de derechos de propiedad transferidos al socio privado, las obligaciones de inversión de las partes, los principios de distribución de riesgos entre socios y la responsabilidad de realizar diversos tipos de trabajo. Los mecanismos de asociación más comunes son:

• BOT (Build, Operate, Transfer - construcción - operación/gestión - transfer). Este mecanismo se utiliza principalmente en concesiones. La instalación de infraestructura se crea a expensas del concesionario, quien, una vez finalizada la construcción, recibe el derecho de explotar la instalación construida durante un período suficiente para recuperar la inversión. Al vencimiento, el objeto se transfiere al estado. El concesionario recibe el derecho de utilizar, pero no de poseer, un objeto propiedad del Estado;
• BOOT (Construir, Poseer, Operar, Transferir - construcción - propiedad - operación/administración - transferencia). En este caso, el socio privado recibe no sólo el derecho de uso, sino también de propiedad del objeto durante la vigencia del acuerdo, tras lo cual se transfiere a la autoridad pública;
• BTO (Build, Transfer, Operate - construcción - transferencia - operación/gestión). Este mecanismo implica la transferencia de la instalación al estado inmediatamente después de la finalización de la construcción. Luego pasa a ser utilizado por el socio privado, pero sin que se le transfieran los derechos de propiedad;
• BOO (Construir, Poseer, Operar - construcción - propiedad - operación/gestión). En este caso, el objeto creado al vencimiento del contrato no se transfiere a las autoridades públicas, sino que permanece a disposición del inversor;
• BOMT (Construir, Operar, Mantener, Transferir - construcción - operación/gestión - mantenimiento - transferencia). Aquí el énfasis está en la responsabilidad del socio privado por el mantenimiento y reparaciones actuales instalaciones de infraestructura construidas por él;
• DBOOT (Diseñar, Construir, Poseer, Operar, Transferir - diseño - construcción - propiedad - operación/gestión - transferencia). La peculiaridad de los acuerdos de este tipo es que el socio privado es responsable no sólo de la construcción de una instalación de infraestructura, sino también de su diseño. En el caso de los contratos tipo DBFO (Design, Build, Finance, Operate - diseño - construcción - financiamiento - operación / gestión), se estipula específicamente su responsabilidad en el financiamiento de la construcción de instalaciones de infraestructura.

Formas de implementación de la asociación público-privada.

Las clasificaciones de PPP aceptadas en la práctica mundial suelen distinguir las siguientes formas.

Contratos como acuerdo administrativo celebrado entre el estado (gobierno local) y una empresa privada para la realización de determinadas actividades socialmente necesarias y útiles. Los más comunes en la práctica de las APP son los contratos para la ejecución de obras, prestación de servicios públicos, gestión, suministro de productos para necesidades del estado, brindando asistencia técnica. En las relaciones contractuales administrativas, los derechos de propiedad no se transfieren al socio privado y los costos son asumidos íntegramente por el Estado. El interés del socio privado reside en el hecho de que, en virtud del contrato, recibe el derecho a una participación acordada en los ingresos, beneficios o pagos cobrados. Por regla general, los contratos con un organismo gubernamental o municipal son un negocio muy atractivo para un empresario privado, ya que además del prestigio le garantizan un mercado e ingresos estables, así como posibles beneficios y preferencias.

Alquiler en su forma tradicional (contrato de alquiler) y en la modalidad de leasing. La peculiaridad de las relaciones de arrendamiento entre agencias gubernamentales y empresas privadas es que, bajo las condiciones especificadas en el contrato, la propiedad estatal o municipal se transfiere a un socio privado para uso temporal y por una tarifa determinada. Los contratos de arrendamiento tradicionales presuponen la devolución del objeto de la relación de arrendamiento, y la autoridad para disponer de la propiedad la conserva el propietario y no se transfiere al socio privado. En casos especialmente especificados relaciones de alquiler puede resultar en la compra de la propiedad arrendada. En el caso de un contrato de arrendamiento, el arrendatario siempre tiene derecho a adquirir bienes estatales o municipales.

Una concesión (acuerdo de concesión) es una forma específica de relación entre el Estado y un socio privado, que está cada vez más extendida. Las concesiones representan la forma más desarrollada, integral y prometedora de APP.

La peculiaridad de la concesión es que el estado ( municipio) en el marco de las relaciones de sociedad, sin dejar de ser el propietario pleno del inmueble objeto del contrato de concesión, autoriza al socio privado a realizar cierto periodo las funciones especificadas en el contrato y a tal efecto le confiere las facultades adecuadas y necesarias para garantizar el normal funcionamiento del objeto de concesión. Por el uso de propiedad estatal o municipal, el concesionario paga una tarifa en los términos especificados en el contrato de concesión. El derecho de propiedad sobre los productos producidos en virtud de la concesión se transfiere al concesionario.

Cabe destacar una serie de rasgos característicos de una concesión:

• el objeto de la concesión es siempre la propiedad estatal (municipal), así como las actividades monopólicas del estado o municipio;
• uno de los sujetos del contrato de concesión es el estado o municipio (representado por las autoridades ejecutivas pertinentes);
• el objeto de la concesión es satisfacer necesidades y requerimientos públicos;
• una concesión siempre tiene una base contractual (acuerdo de concesión);
• la concesión se basa en la devolución del objeto del contrato, que se entrega al socio privado por una tarifa determinada en el contrato.

Si en el caso de contratos, en contratos de arrendamiento y de obra, la entidad estatal o municipal actúa como sujeto derecho civil y para su funcionamiento eficaz las normas del Código Civil son suficientes, entonces, en el marco de la concesión, el Estado es ante todo una autoridad pública. En esta calidad, no sólo proporciona a los socios del acuerdo parte de sus poderes como propietario, sino que también les delega parte de sus funciones de poder (derechos soberanos exclusivos). Esto sólo puede hacerse sobre la base de la correspondiente ley gubernamental del estado.

Así, la fuente de exclusividad de los derechos otorgados en virtud de un contrato de concesión no es la condición del Estado como propietario, sino sus prerrogativas como autoridad pública. El carácter exclusivo (soberano) de los derechos otorgados por el Estado al concesionario (socio privado) radica en el hecho de que dentro del territorio o tipo de actividad para la cual recibe el derecho exclusivo, actividades similares de cualesquiera terceros, así como el propio estado, no están permitidos.

Las características de derecho público de los contratos de concesión incluyen la inscripción en ellos de intereses públicos, cuyo portavoz y representante es el Estado. Según el contrato de concesión, el socio privado del Estado (concesionario) está obligado a cumplir con las exigencias del interés público, garantizar la prestación ininterrumpida de los servicios, la no discriminación de los usuarios, la accesibilidad universal de los servicios y la igualdad de tarifas para los mismos. servicios.

Se consideran circunstancias que pongan en peligro o causen daño al interés público. base legal tomar medidas no especificadas específicamente en el acuerdo. Para proteger el interés público, el acuerdo de concesión puede prever derechos soberanos unilaterales y ventajas de la autoridad pública sobre el concesionario.

Las concesiones están más extendidas en las industrias de infraestructura, que requieren una afluencia de inversión privada y una gestión altamente calificada. Hay tres tipos de concesiones:

• a las instalaciones de infraestructura existentes;
• para la construcción o modernización de instalaciones de infraestructura;
• transferencia de objetos propiedad estatal bajo la dirección de una sociedad de gestión privada.

Dentro de estos tipos, son posibles opciones para las relaciones de concesión, basadas en una combinación de derechos de propiedad entre el estado y los concesionarios privados, así como los límites permisibles de sus actividades comerciales y de inversión específicas (construcción, operación, gestión).

El comienzo de la creación de una legislación de concesiones de pleno derecho en Federación Rusa fue establecido por la Ley Federal No. 115-FZ del 21 de julio de 2005 "Sobre Contratos de Concesión", cuyo objetivo principal es atraer inversiones a la economía de la Federación de Rusia, garantizar uso efectivo bienes de propiedad estatal o municipal en virtud de contratos de concesión y mejorar la calidad de los bienes, obras y servicios prestados a los consumidores. La adopción de la Ley N 115-FZ tiene como objetivo dar un nivel cualitativamente nuevo al desarrollo de las relaciones entre el Estado y las empresas privadas en una serie de industrias clave Economía rusa.

La Ley No. 115-FZ establece que la celebración de los contratos pertinentes puede realizarse sobre la base de acuerdos tipo aprobados por el Gobierno de la Federación de Rusia. Por lo tanto, se espera que, a pesar de las diferencias y singularidades de los proyectos y contratos, el acuerdo de concesión correspondiente deba contener los términos esenciales del acuerdo de concesión estándar. La necesidad de desarrollar acuerdos de concesión estándar se ve confirmada por la experiencia nacional en concesiones de la NEP y el período de industrialización: en casi todos los sectores de la economía nacional, los acuerdos de concesión estándar se desarrollaron en detalle.

Hay que subrayar que la existencia de acuerdos de concesión tipo se justifica no sólo por el hecho de que facilitará enormemente el trabajo de preparación, celebración y aplicación de futuros acuerdos de concesión. No es de poca importancia el hecho de que, según la práctica mundial en el campo de las APP, los acuerdos de este tipo son los más complejos de los celebrados por los gobiernos de los países en los que se implementan proyectos sobre la base de APP (incluidos los de carácter de concesión).

La principal razón de las dificultades para celebrar acuerdos de concesión es la protección insuficiente de los derechos del concesionario. Por lo tanto, los riesgos que conlleva, los altos costos asociados con la propia actividad de concesión, se ven agravados aún más por la necesidad de pagar altos derechos de concesión al Estado. Al mismo tiempo, se impondrá una sanción por incumplimiento de obligaciones por parte de este último por ley no proporcionado. Actualmente se están preparando las modificaciones correspondientes a la ley, que pueden estimular el surgimiento de concesiones en el país.

Por lo tanto, el Gobierno de la Federación de Rusia y los ministerios y departamentos pertinentes todavía tienen mucho que hacer para desarrollar un marco regulatorio que permita introducir el mecanismo de concesión de APP en la economía de la Federación de Rusia con el mayor efecto.

Las concesiones en el ámbito de la infraestructura de transporte pueden adquirir especial relevancia. El programa objetivo federal de transporte firmado en mayo de 2008 estipula que la mayor parte de los fondos para el mayor programa de infraestructura serán aportados por inversores privados. Se espera que la inversión privada en proyectos de transporte aumente hasta el 4-5% del PIB, y que la proporción de financiación pública y privada se acerque a 35:65.

Hay que tener en cuenta que es poco probable que todos los proyectos de infraestructura en Rusia se desarrollen en forma de concesiones. Tampoco se ha elaborado el procedimiento para seleccionar proyectos y asignar fondos para los acuerdos de concesión del Fondo de Inversiones de la Federación de Rusia. Es más probable que se concluyan concesiones destinadas a la modernización y explotación de complejos inmobiliarios existentes: aeropuertos, puertos, estaciones de tren y terminales individuales.

La aparición real de ferrocarriles privados e incluso de autopistas es problemática. La cuestión radica en la posición del Estado como parte principal de la asociación. Los problemas de asignación de tierras aún no se han resuelto en absoluto. Además, las expectativas del gobierno con respecto al monto de financiamiento privado para proyectos están claramente infladas. La experiencia mundial muestra que en proyectos de infraestructura costosos la participación participación en inversiones El estado no puede ser inferior al 40 - 60%.

La experiencia de las concesiones nacionales durante la NEP y el período de industrialización es muy útil.

En la década de 1920, se crearon concesiones en casi todos los sectores de la economía nacional de la URSS. El diseño y la construcción de casi todas las fábricas soviéticas y la creación de nuevas industrias se aseguraron en gran medida mediante acuerdos de concesión celebrados con empresas extranjeras. Más del 80% de estas concesiones se concentraban en la extracción de oro, plata, plomo, manganeso, petróleo, en la producción de metales no ferrosos, en la explotación de recursos forestales y pesqueros, en la ingeniería mecánica, en la energía eléctrica, etc.

En los años 20 del siglo pasado, las concesiones extranjeras en el campo de la infraestructura urbana y los servicios públicos en las grandes ciudades (por ejemplo, en Moscú) estaban muy extendidas y desarrolladas. La práctica de las concesiones en la URSS durante este período indica que, como uno de los condiciones esenciales Los acuerdos de concesión celebrados por el gobierno soviético con inversores privados extranjeros (personas jurídicas y personas físicas) eran preferenciales. régimen fiscal. Encontró su manifestación en la llamada paushalización (de la palabra alemana "paushal" - en conjunto) de los impuestos, cuando, por ejemplo, en lugar de 26 impuestos diferentes, se recaudaba uno.

Acuerdos de producción compartida. Esta forma de asociación público-privada es similar a una concesión tradicional, pero distinta de ella. Las diferencias radican principalmente en la diferente configuración de las relaciones de propiedad entre el Estado y el socio privado. Si en las concesiones, como ya se mencionó, el concesionario posee todos los productos producidos, en los acuerdos de producción compartida el socio estatal posee solo una parte de ellos. Las condiciones y el procedimiento para la división de la producción entre el Estado y el inversor se determinan en un acuerdo especial. En la práctica mundial, estos acuerdos se utilizan de forma especialmente activa en el sector de producción de petróleo.

Como en el caso de una concesión, el Estado otorga sus derechos exclusivos de uso del subsuelo a un inversor privado a cambio de una tarifa y por un período determinado. Los socios privados (incluidos los extranjeros) tienen acceso a derechos exclusivos para atraer inversiones en áreas intensivas en capital. Existen varios modelos para dividir la producción, por ejemplo en dos partes a la vez o descontando los costes del inversor. También es importante tener en cuenta las características específicas de la fiscalidad.

Las empresas conjuntas son una de las formas más comunes de asociación entre el gobierno y las empresas privadas. Así, dependiendo de la estructura y naturaleza del capital conjunto, pueden ser sociedades anónimas o empresas conjuntas con participación accionaria de las partes. Los organismos estatales y los inversores privados pueden actuar como accionistas de una JSC. La capacidad de un socio privado para tomar decisiones administrativas y económicas independientes está determinada por su participación en el capital social. Los riesgos de las partes también se distribuyen en función de su tamaño.

Característica esencial empresas conjuntas de cualquier tipo: participación constante del Estado en las actividades productivas, administrativas, económicas y de inversión actuales. La independencia del socio privado en la toma de decisiones es aquí más limitada que, por ejemplo, en el caso de las concesiones. Es importante que el cambio de estructura capital social a favor de una de las partes, la empresa conjunta implica únicamente la redistribución de acciones entre inversionistas, pero no conduce a un aumento en la cantidad total de capital (y, en consecuencia, de los activos fijos y el número de puestos de trabajo).

En caso de nacionalización sociedad anónima Con la participación del Estado, la recompra de acciones se realiza al tipo de cambio actual y no depende directamente del monto de capital invertido inicialmente por el inversor privado. Según la práctica mundial, al nacionalizar una empresa concesionaria, el Estado está obligado a reembolsar el costo al concesionario. capital invertido, así como pagar una indemnización por lucro cesante.

Sectores de aplicación de la colaboración público-privada

Es importante identificar los sectores de mayor prioridad para la aplicación de APP para cada país y región. Atraer inversiones en todos los sectores de la economía a la vez es prácticamente imposible y, además, hay sectores en los que es necesario invertir en primer lugar. Además, las industrias en países con diferentes niveles de desarrollo económico en las que el gobierno del país cree que se debe invertir mediante la participación del sector privado difieren significativamente.

La relevancia de las APP también está determinada por el hecho de que actualmente en Rusia los acuerdos de concesión se utilizan principalmente en viviendas y servicios comunales, en la construcción de carreteras, ferrocarriles y puertos. Sin embargo, las APP se pueden utilizar eficazmente en otras industrias. En la etapa de formación de la legislación sobre concesiones, desarrollo de nuevos métodos de relaciones entre el Estado y las empresas en Rusia. punto importante es identificar todos los sectores prioritarios para el desarrollo de asociaciones.

Para crear una imagen detallada de la industria que refleje la posibilidad de utilizar APP en la economía de la Federación de Rusia, se debe analizar la experiencia extranjera en APP.

Un análisis de dicha experiencia en el uso de APP en países con diferentes niveles de desarrollo socioeconómico, implementadas mediante la forma de concesión de APP, mostró que dichas asociaciones se utilizan con éxito en el transporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos, transporte por tuberías). e infraestructura social (atención médica, educación, entretenimiento, turismo), vivienda y servicios comunales (suministro de agua, suministro de electricidad, purificación de agua, suministro de gas, etc.), en otras áreas (prisiones, defensa, instalaciones militares). Al mismo tiempo, la infraestructura de transporte está a la cabeza, seguida de cerca por la infraestructura social.

Si analizamos el uso de PPP por país, dependiendo del nivel de desarrollo socioeconómico del país, el panorama cambiará. Así, en comparación con el panorama general en los países del G7 (EE.UU., Reino Unido, Alemania, Italia, Canadá, Francia, Japón), los proyectos de infraestructura de transporte están lejos de ocupar el primer lugar. En los países del G7, la atención sanitaria ocupa el primer lugar (184 de 615 proyectos), la educación el segundo (138 proyectos) y las carreteras el tercer lugar (92 proyectos).

Análisis experiencia extranjera El uso de PPP mostró que cada uno de los países del G7 tiene su propia industria de máxima prioridad para el uso de PPP. Así, en los EE. UU., una industria de este tipo son las carreteras (32 de 36 proyectos), en el Reino Unido, la atención sanitaria (123 de 352 proyectos) y la educación (113 de 352 proyectos), en Alemania, la educación (24 de 56 proyectos), en Italia, Canadá y Francia - asistencia sanitaria.

Así, podemos sacar la siguiente conclusión: en aquellos países que se caracterizan por la presencia de una economía de mercado, un alto nivel de productividad laboral y el nivel de consumo del PIB per cápita, donde el Estado garantiza un alto nivel de protección social, donde la esperanza de vida promedio es alta y hay una alta calidad de atención médica y educación, la PPP se utiliza con mayor frecuencia en los sectores de salud y educación, lo que dicta la política estatal.

En otros países desarrollados (Austria, Bélgica, Dinamarca, Australia, Israel, Irlanda, Finlandia, España, Portugal, Grecia, Corea del Sur, Singapur), la industria relacionada con la construcción y reconstrucción de carreteras ocupa el primer lugar en términos de número de APP. utilizados (93 proyectos), seguidos de sanidad (29 proyectos), educación (23 proyectos) y alojamiento (22 proyectos) con un margen muy importante.

Por tanto, existe una correlación entre el nivel de desarrollo de un país y la industria seleccionada para atraer inversiones a través de APP. Debido al alto nivel de desarrollo socioeconómico de los países del G7 y otros países desarrollados, la prioridad de los sectores de salud y educación también está determinada por las políticas de estos estados y su desarrollo socioeconómico.

En cambio, en los países en desarrollo y los países con economías en transición, estos sectores (con excepción de las carreteras) no serán una prioridad. Teniendo en cuenta el menor nivel de desarrollo económico de estos países, la infraestructura de transporte, es decir, la construcción y reconstrucción de carreteras, puertos, ferrocarriles, etc., debería ocupar el primer lugar en términos de prioridad para atraer inversiones con la ayuda de APP.

Así, en países con economías en transición (37 de 915 proyectos): países de Europa central y oriental (Bulgaria, República Checa, Hungría, Croacia, Polonia, Rumania); Países bálticos (Letonia); En los países de la CEI (Ucrania), los sectores de salud y educación ya no ocupan el primer lugar en el uso de APP: las carreteras, la construcción de puentes y túneles, el metro ligero y los aeropuertos están a la cabeza. En los países con economías en transición, se les presta atención primero y se invierten fondos en ellos.

En países en desarrollo (22 de 915 proyectos): India, Brasil, Chile, Hong Kong, México, Arabia Saudita, Estados Unidos Emiratos Árabes Unidos, como en el grupo de países anterior, las carreteras ocupan el primer lugar en términos de número de APP y los aeropuertos, prisiones y plantas de tratamiento de agua ocupan el segundo lugar. Esta distribución refleja principalmente el interés de los países en el desarrollo de estas industrias (individuales para cada tipo de país), ya que las APP permiten atraer inversiones del sector privado, reducir costos del sector público y distribuir riesgos entre socios.

En varios países de Europa del Este, a finales de la década de 1990 y principios de la de 2000, en relación con los preparativos para unirse a la UE, los métodos de APP comenzaron a utilizarse activamente en los sectores de infraestructura de transporte y en áreas urbanas. Los proyectos para atraer inversiones privadas para ampliar la red de carreteras y modernizar puertos y aeropuertos se están ejecutando sobre la base de la ayuda estructural de la UE.

Además, la experiencia específica resultó ser ambigua: junto con las exitosas, también hubo casos de soluciones problemáticas, no siempre exitosas.

Ejemplo Proyecto de APP eficaz: ampliación y modernización del aeropuerto internacional de Varsovia. Más del 85% de los pasajeros de vuelos internacionales utilizaron el aeropuerto de Varsovia, lo que requirió casi duplicar el volumen de pasajeros y carga del aeropuerto en un tiempo relativamente corto. Sin atraer capital y conocimientos privados sería imposible implementar un proyecto de este tipo.

Sobre la base de los resultados de un concurso europeo abierto, la empresa alemana Hochtief AG, que desarrolló un modelo especial de financiación de APP para aeropuertos en Europa Central y del Este, actuó como socio privado del proyecto. Se formó un consorcio (el contratista general es Hochtief Airport GmbH), en el que participaron como socios pequeñas y medianas empresas de Polonia y Alemania. La financiación privada fue proporcionada por un consorcio de bancos liderado por JSC Citibank. El destinatario de los préstamos y el socio gubernamental del proyecto fue la agencia PPL de Aeropuertos Polacos.

El coste del proyecto ascendió a 153,4 millones de euros, hasta el 80% de su financiación (según el modelo de cash-flow) provino del lado privado. La aerolínea estatal polaca LOT estaba incluida en un acuerdo de garantía de préstamo privado y en un acuerdo de uso del aeropuerto. La finalización exitosa de los trabajos contribuyó a que el contratista general participara posteriormente en proyectos de reconstrucción según los principios de APP en los aeropuertos de las ciudades de Dusseldorf, Hamburgo y Sydney.

Hay ejemplos frecuentes de proyectos de APP ineficaces debido a errores de cálculo por parte del Estado.

Así se llevó a cabo en la República Checa un proyecto de infraestructura problemático. La atracción de inversiones privadas en este país se realiza según el modelo británico de iniciativa financiera privada (PFI). La experiencia checa demuestra los riesgos y desafíos potenciales que enfrenta un socio gubernamental sin suficiente experiencia y mal preparado. Para la construcción de un tramo de 80 kilómetros de la estratégica autopista D47, un promotor privado extranjero propuso un proyecto atractivo a primera vista y obtuvo el contrato prácticamente sin competencia.

El equipo del socio público, al carecer de suficiente experiencia en APP, no pudo evaluar adecuadamente las intenciones del contratista privado, quien, como lo demuestra la práctica, no estaba muy interesado en implementar el proyecto. La estructura de financiación que propuso se redujo en última instancia a trasladar todos los riesgos al Estado. Como resultado, el gobierno checo se vio obligado a cancelar el proyecto y pagar una multa importante.

El proyecto de reconstrucción del aeropuerto más grande de Alemania en Frankfurt am Main ha sido reconocido como un modelo exitoso para combinar eficazmente los intereses de socios públicos y privados. El proyecto asumió una etapa preliminar de privatización: la emisión de acciones, el 29% de las cuales se vendieron a bolsa(análogo a las “IPOs populares”). El resto de las acciones estaban en manos del estado federado de Hesse (32,1%), la ciudad de Frankfurt (20,5%) y el estado federado (18,4%). Fraport JSC, formada de esta manera, retuvo deliberadamente el control de los inversores públicos. Al mismo tiempo, la empresa es accionista privada de otros aeropuertos alemanes, es decir, el lado privado de las asociaciones en ellos está representado por una estructura con participación predominantemente gubernamental.

Actualmente financiación presupuestaria el desarrollo de la infraestructura de transporte se lleva a cabo de dos maneras: en primer lugar, directamente, para grandes proyectos (para la reconstrucción de carreteras y aeropuertos); en segundo lugar, indirectamente - a través de fondo estatal desarrollo de infraestructura.

Aplicación de la asociación público-privada en Rusia

Actualmente, el Gobierno de la Federación de Rusia considera las siguientes áreas prioritarias para las APP:

• desarrollo de infraestructura de producción y transporte;
• vivienda y servicios comunales;
• servicios sociales y de salud;
• financiar investigaciones científicas con perspectivas de comercialización;
• desarrollo de infraestructura de innovación.

Al mismo tiempo, en Rusia los riesgos de errores de cálculo por parte de los socios públicos y privados en proyectos de APP son obviamente muy altos. Ya ha surgido una tendencia hacia un fuerte aumento del coste de los proyectos en comparación con su costo original. La tasa de aumento de los precios puede alcanzar el 20% anual, y las razones no son sólo simples errores y errores de cálculo de los autores, sino también circunstancias completamente objetivas: el aumento constante de los precios de las materias primas, los suministros y los servicios. La experiencia mundial muestra que la única salida a esta situación es atraer capital privado, lo que significa crear condiciones más atractivas para él en comparación con lo habitual. actividades comerciales.

Sin embargo, Rusia tiene un gran potencial para el desarrollo de muchas formas de APP, pero para su implementación práctica es necesario resolver una serie de cuestiones fundamentales.

En primer lugar, ambas partes de la asociación deben entender claramente que las APP efectivas no pueden verse únicamente como una atracción de recursos adicionales para proyectos de gobiernos de todos los niveles que requieren mucho capital. Es necesario tener en cuenta los intereses reales de ambas partes. Los mecanismos de asociación específicos, desarrollados por la experiencia internacional, crean la base para una distribución responsable y mutuamente beneficiosa de los poderes de las partes, sin infringir los intereses de cada una de ellas. Sin embargo, los posibles beneficios no se materializan por sí solos tras la adopción del paquete regulatorio adecuado. Necesitas entender las características. modelo ruso interacción entre el gobierno y las empresas.

Una asociación eficaz sólo es posible si la estrategia para el futuro desarrollo del país es completamente clara y predecible. Sin esto, sin confianza en la estabilidad de las “reglas del juego”, no se puede esperar de las empresas nada más que un interés ostentoso y una participación formal en proyectos estatales a gran escala con fines de autopreservación. Es posible que se pierda el factor del espíritu empresarial eficaz.

En segundo lugar, se necesitan avances significativos en la comprensión y la implementación práctica de las funciones jurídicas públicas del Estado. Adiós legislación rusa no destaca específicamente las funciones jurídicas públicas y no establece una conexión entre ellas y la propiedad pública. El diseño de la ley es tal que las funciones jurídicas públicas se implementan ya sea administrativamente o mediante funciones jurídicas civiles. Es imposible organizar la distribución de poderes entre las partes de la asociación sobre esa base. Los países con economías de mercado desarrolladas han acumulado una amplia experiencia en la búsqueda exitosa de respuestas a las "paradojas de los bienes públicos" que, teniendo en cuenta las particularidades internas, pueden utilizarse en Rusia.

Siempre que apoyo estatal en implementación proyectos de inversión, de importancia nacional y realizado en condiciones de APP, es el objetivo de la creación del Fondo de Inversión de la Federación de Rusia. De acuerdo con el Reglamento sobre el Fondo de Inversión de la Federación de Rusia, son posibles las siguientes formas de brindar apoyo estatal como parte de la implementación de proyectos de APP:

• cofinanciamiento en términos contractuales de un proyecto de inversión con registro de derechos de propiedad de la Federación de Rusia, incluido el financiamiento de los costos de gestión del proyecto de inversión, así como el financiamiento del desarrollo de la documentación del proyecto;
• dirigir fondos al capital autorizado de personas jurídicas;
• provisión de garantías estatales de la Federación de Rusia para proyectos de inversión, así como otras proporcionadas legislación presupuestaria formas de garantizar las obligaciones que son competencia del Gobierno de la Federación de Rusia. Se otorgan garantías estatales a organizaciones comerciales que participan en un proyecto de inversión a favor de instituciones de crédito, incluidas organizaciones de crédito con inversión extranjera;
• transferencia de parte de los riesgos a un inversor privado. La idea del PPP permite compartir inteligentemente los riesgos entre las partes del acuerdo.

Al implementar el apoyo estatal al sector privado en condiciones de APP, se debe tener en cuenta el problema de determinar la proporción óptima de la participación de los inversores en las ganancias y en el volumen total de inversiones, independientemente de la industria en la que se implemente el proyecto. Es necesario establecer que:

cada participante del proyecto se fija metas de forma independiente y determina los intereses de acuerdo con los cuales evalúa la rentabilidad del proyecto (por regla general, esta es la ganancia que el participante espera recibir de la inversión);

El desarrollador del proyecto debe, siempre que sea posible, comprender los objetivos e intereses del participante y justificar los beneficios de su participación en el proyecto con aquellos indicadores que reflejen mejor estos objetivos e intereses. En este caso, la participación del inversor en los costos de capital puede oscilar entre 0 y 100%.

La formación de incentivos para la actividad inversora debe basarse en la creación de oportunidades para lograr la máxima rentabilidad. Los inversores no necesitan beneficios temporales, sino garantías de rendimiento del capital invertido a largo plazo. Si este no es el caso, entonces un aumento en el riesgo empresarial conduce a una reducción en la oferta de inversión y a la “fuga” de capitales del país. A su vez, a cambio de las garantías legales de estabilidad proporcionadas, el Estado puede insistir en nuevas formas de control y transparencia en la presentación de informes.

Para atraer inversores en proyectos de inversión implementados bajo el esquema de APP, el Estado puede aplicar medidas para estimular a los inversores (subsidios, subvenciones, compensación directa costos de inversión etc.) para asegurar la rentabilidad requerida por el inversor. Es importante tener en cuenta que el Estado, al celebrar un acuerdo con un inversor, se guía no sólo por motivos puramente empresariales, "comerciales", sino también por intereses públicos, objetivos socialmente necesarios y utilidad pública, que a menudo requieren una desviación. Desde el mercado, criterios de derecho privado para el comportamiento del Estado.

Así, en Rusia se ha puesto en marcha un nuevo mecanismo para atraer inversiones y se ha iniciado un diálogo entre el Estado y las empresas. El estado está listo para proporcionar PPP. asistencia financiera y también asumir algunos de los riesgos. Sigue siendo necesario que el sector público garantice que la selección de opciones de financiación y la implementación de proyectos se lleven a cabo a un nivel altamente profesional, ya que las APP rusas tendrán que competir con las APP que ya operan en el mercado global.

Yurieva Tatyana Vladimirovna
Doctor en Economía, Profesor, Jefe del Departamento de Gestión de Proyectos y Programas
Rusia, Academia Rusa de Economía Nacional y Administración Pública bajo la presidencia de la Federación Rusa
[correo electrónico protegido]

Anotación

El mecanismo de funcionamiento de los proyectos de asociación público-privada en economía moderna. Se analiza la práctica mundial de implementar proyectos basados ​​en los principios de asociación público-privada. Se han identificado las principales tendencias en el desarrollo de proyectos de colaboración público-privada a nivel regional y local.